淺談PPP融資方式在城市化進(jìn)程中的應(yīng)用

○ 丁 峰 余 侃 張 龍

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

淺談PPP融資方式在城市化進(jìn)程中的應(yīng)用

○ 丁 峰 余 侃 張 龍

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430035）

城市化建設(shè)迫切需要提高城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展速度和使用效率，而我國(guó)在城市化進(jìn)程中面臨的主要問(wèn)題就是資金短缺與管理能力的不足與城市建設(shè)發(fā)展需求之間的矛盾，本文從PPP融資的角度分析了該融資方式在城市化進(jìn)程中應(yīng)用的可行性和有效性，并對(duì)PPP融資模式在城市化進(jìn)程中應(yīng)用所要注意的問(wèn)題做出探討。

PPP融資 城市化 可行性研究

城市化是社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，它是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)中的核心命題之一，今年的上海世博會(huì)更是使用“城市讓生活更美好”來(lái)說(shuō)明城市化對(duì)人類(lèi)發(fā)展的重要意義。而在城市化的進(jìn)程中，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施又是城市賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)、協(xié)調(diào)、穩(wěn)步發(fā)展提供必要的物質(zhì)條件，高效運(yùn)作的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。然而，在我國(guó)的城市化進(jìn)程中，資金短缺一直是制約著城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的根本矛盾，以政府投資為主體格局下的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越不能滿(mǎn)足城市化發(fā)展的要求，而特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資（public private partnership，PPP）就是最適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式之一，在全世界特別是發(fā)展中國(guó)家得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。筆者認(rèn)為，將特許經(jīng)營(yíng)融資方式引入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，將可以有效地解決這一問(wèn)題。

一、PPP融資模式及其主要特點(diǎn)

1、PPP融資的概念

PPP融資方式最早是由英國(guó)政府提出來(lái)的，是政府部門(mén)通過(guò)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)建立一種合作伙伴關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式。項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償是通過(guò)授權(quán)私營(yíng)機(jī)構(gòu)在規(guī)定的特許期內(nèi)向項(xiàng)目使用者收取費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等成本，并獲得相應(yīng)的利潤(rùn)。王灝根據(jù)私營(yíng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目投資中的參與程度和風(fēng)險(xiǎn)不同將PPP融資方式分為三大類(lèi)：外包類(lèi)PPP項(xiàng)目、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目和私有化類(lèi)PPP項(xiàng)目。外包類(lèi)投資是指由政府投資，私人部門(mén)參與項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)任務(wù)；特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)指私營(yíng)部門(mén)參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門(mén)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益；私有化類(lèi)指私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，所有權(quán)永久歸私人所有，私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

2、PPP融資模式的特點(diǎn)

與其他融資模式相比，PPP融資模式具有以下的特點(diǎn)：首先，可充分吸收私營(yíng)資本。PPP模式實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)部門(mén)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施的加速建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)，這為私營(yíng)部門(mén)提供了一個(gè)穩(wěn)定的投資市場(chǎng)，必然可以吸引到大量的私營(yíng)資本參與到基礎(chǔ)建設(shè)投資中去。其次，采用長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系，可以在工程過(guò)程中有效推行全壽命周期管理。PPP項(xiàng)目的合同期限通常是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的壽命、投資回收期確定的，而基礎(chǔ)設(shè)施的合同期限一般都長(zhǎng)達(dá)幾十年，這可以向政府提供全套的工程信息，有利于在建筑行業(yè)推動(dòng)全壽命周期管理。再次，采購(gòu)過(guò)程靈活多樣，可對(duì)工程做出及時(shí)變更，確保公共部門(mén)利益得到最大化保障。PPP合同中會(huì)有一些條款賦予公共部門(mén)保持靈活性的關(guān)鍵權(quán)利，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化及時(shí)調(diào)整工程設(shè)計(jì)，滿(mǎn)足群眾的最大需求。最后，融資類(lèi)型多種多樣，如BOT、BT、DBO、PUO等，可根據(jù)工程項(xiàng)目的不同類(lèi)型予以選擇。

二、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式可行性分析

1、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題

（1）政府的思想觀念尚不成熟。當(dāng)前，我國(guó)的大型基礎(chǔ)設(shè)施的參與方大都是國(guó)有的大型建筑企業(yè)或其他國(guó)有企業(yè)的附屬建筑施工單位，私營(yíng)企業(yè)真正參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的并不多。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域是私營(yíng)企業(yè)涉足最少、進(jìn)入最難、最難以發(fā)展的領(lǐng)域。

（2）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚不健全。就目前而言，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程中，缺乏一套公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)程序和制度，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體、競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有一個(gè)有效的官方文件予以明確，造成現(xiàn)行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺乏必要的可操作性。

（3）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度亟待規(guī)范。我國(guó)目前的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理文件尚未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容、范圍和特許經(jīng)營(yíng)制度的產(chǎn)權(quán)歸屬做出規(guī)定，政府還需改善招投標(biāo)管理辦法，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)更加透明規(guī)范。

2、PPP融資方式在城市化進(jìn)程中的有效性分析

（1）拓寬了城市建設(shè)資金融資渠道，減輕了政府財(cái)政壓力。實(shí)行PPP融資方式后，可以從根本上減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好地滿(mǎn)足市民的不同需求，同時(shí)原來(lái)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金可更好地用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他市政建設(shè)。

（2）可以及時(shí)滿(mǎn)足社會(huì)和公眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，公用壟斷企業(yè)效率低下，服務(wù)質(zhì)量差是一個(gè)普遍現(xiàn)象，政府退出此項(xiàng)服務(wù)，站在一個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)者的角度，可以更好地體現(xiàn)以人為本的發(fā)展思想。

（3）有利于在投資建設(shè)中引入新型的管理方法和科學(xué)技術(shù)。由于PPP項(xiàng)目的投資者大都是外資企業(yè)或者在國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的私營(yíng)企業(yè)，他們的施工技術(shù)和管理水平一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市場(chǎng)的平均水平，實(shí)行PPP融資方式，必然會(huì)加快市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)步伐，促進(jìn)市政建設(shè)行業(yè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、PPP融資模式在城市化進(jìn)程中應(yīng)用所要注意的問(wèn)題

1、制定相關(guān)的法律文件，推行適合城市化進(jìn)程的不同PPP融資模式

PPP項(xiàng)目的法律關(guān)系非常復(fù)雜，在項(xiàng)目的不同環(huán)節(jié)會(huì)涉及到不同的法律問(wèn)題。有些問(wèn)題在國(guó)家頒布的特許經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)定中有統(tǒng)一的規(guī)定，但更多的仍是通過(guò)不同項(xiàng)目領(lǐng)域內(nèi)的我國(guó)其他法律或現(xiàn)有行政法規(guī)來(lái)管制，具體來(lái)說(shuō)，有以下幾個(gè)方面：總歸性規(guī)定、地方法規(guī)、專(zhuān)營(yíng)辦法、外商投資相關(guān)法律、招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律、土地相關(guān)法律、項(xiàng)目公司設(shè)立相關(guān)的法律、外匯相關(guān)法律、稅收相關(guān)法律、爭(zhēng)端解決相關(guān)法律、環(huán)境相關(guān)法律、擔(dān)保貸款融資相關(guān)法律和定價(jià)相關(guān)法律。然而，雖然PPP項(xiàng)目法律眾多，但是仍然有部分法律會(huì)和國(guó)家的其他法律產(chǎn)生沖突。例如：我國(guó)《關(guān)于中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》對(duì)外資企業(yè)的資本和長(zhǎng)期負(fù)債比例作了規(guī)定，從7∶10到1∶3四種不同情況，然而，PPP融資項(xiàng)目公司的資債比為1∶9和4∶6之間，大大低于上述規(guī)定，這就需要我們制定一部可以涵蓋所有內(nèi)容的法規(guī)，并形成調(diào)整PPP實(shí)施的法律框架。國(guó)家也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的PPP管理部門(mén)，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理，以使工作規(guī)范，加快PPP項(xiàng)目的推廣。

2、建立、健全投融資中介服務(wù)體系，為大范圍推廣PPP融資模式建立社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)

PPP融資方式多種多樣，涉及的參與方多種多樣，有東道國(guó)政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)際投資者、管理公司、工程公司、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、設(shè)備原材料供應(yīng)商等，這就要求工作人員具有廣泛的較復(fù)雜的金融、財(cái)務(wù)、工程管理和法律等方面的知識(shí)，專(zhuān)業(yè)的人才隊(duì)伍是PPP項(xiàng)目得以順利進(jìn)行的保證。因此，要促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，加快投融資中介服務(wù)體系的建設(shè)，首先要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)投融資服務(wù)咨詢(xún)公司的管理，提高行業(yè)的整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP項(xiàng)目在我國(guó)的順利發(fā)展提供必要的技術(shù)支撐。其次，PPP人才的培養(yǎng)離不開(kāi)高校的支持，只有通過(guò)高校的人才培養(yǎng)才能為PPP專(zhuān)業(yè)人才的最終成長(zhǎng)夯實(shí)基礎(chǔ)。最后，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)PPP融資模式的宣傳，對(duì)國(guó)際上的成功的和失誤的PPP融資案例加以總結(jié)歸納，形成適合中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)規(guī)律的新型PPP融資方式。

3、良好的市場(chǎng)環(huán)境和國(guó)家政策是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的必要條件

首先，要加強(qiáng)政府職能的轉(zhuǎn)變和合理定位。由于PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，只有項(xiàng)目所在國(guó)政府下放和解除各種審批權(quán)限，才能切實(shí)有效地減少行政手段對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。其次，要放寬政府的扶持政策。PPP項(xiàng)目不是“民進(jìn)國(guó)退”，不是政府完全退出國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP項(xiàng)目的投資者組合多種多樣，不僅有國(guó)外的財(cái)團(tuán)和金融機(jī)構(gòu)，也有不少?lài)?guó)內(nèi)的大型民營(yíng)企業(yè)，然而在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于中國(guó)PPP融資方式具有立項(xiàng)周期長(zhǎng)、手續(xù)多、回報(bào)慢的特點(diǎn)，如果政府不能適度放寬國(guó)內(nèi)的投資政策，勢(shì)必會(huì)減少?lài)?guó)外投資者的興趣，增加其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們可以適度放寬投資限制，吸引更多的國(guó)內(nèi)外投資者。再次，由于我國(guó)絕大部分企業(yè)缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，管理方式也有待于進(jìn)一步發(fā)展完善，無(wú)法有效投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中去。因此，政府還需加快國(guó)有企業(yè)股份制改造，加快民營(yíng)建筑企業(yè)的發(fā)展壯大，構(gòu)造一個(gè)主體層次多元化，產(chǎn)權(quán)明晰適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

4、建立PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)體系

從項(xiàng)目財(cái)務(wù)角度分析計(jì)算項(xiàng)目的財(cái)務(wù)清償能力和盈利能力，以判別項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。PPP項(xiàng)目往往都是資金投入巨大、建設(shè)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、社會(huì)影響廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，因?yàn)樯婕暗酵赓Y和民營(yíng)企業(yè)，我們?cè)诳尚行匝芯控?cái)務(wù)評(píng)價(jià)時(shí)要與一般項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)予以區(qū)別。具體操作中要注意以下幾個(gè)方面：第一，PPP融資項(xiàng)目涉及到投資方和政府，不同角色的定位決定了財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)過(guò)程中要充分考慮私營(yíng)企業(yè)和政府的可行性研究周期的不同。第二，PPP項(xiàng)目投資方往往是多家私營(yíng)機(jī)構(gòu)組成的大財(cái)團(tuán)，參與者眾多決定了受益者也多，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)果要充分體現(xiàn)參與者的受益情況。第三，眾多風(fēng)險(xiǎn)因素影響現(xiàn)金流。風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方案將直接決定各種參與者的收益，PPP項(xiàng)目的時(shí)間跨度較大，風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中會(huì)發(fā)生各種各樣的變化，計(jì)算項(xiàng)目收益時(shí)要充分考慮到上述變化。

5、建立區(qū)別于一般建設(shè)項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體系

第一，由于與一般項(xiàng)目周期不同，PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)所要考慮的角度和時(shí)間時(shí)點(diǎn)不同。項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)是在項(xiàng)目移交之后，而項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的時(shí)點(diǎn)介于開(kāi)始穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和移交的時(shí)刻之間。第二，PPP項(xiàng)目區(qū)別于一般項(xiàng)目的一個(gè)重要方面就是利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配問(wèn)題，PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)除了項(xiàng)目自身之外，更重要的是對(duì)公私伙伴關(guān)系的評(píng)價(jià)。第三，單一的PPP項(xiàng)目可以分為單個(gè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)、項(xiàng)目所屬公私后評(píng)價(jià)和整個(gè)城市同類(lèi)項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)后評(píng)價(jià)。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)存在規(guī)模效益，其效益不是各個(gè)項(xiàng)目利益之和，我們?cè)谶M(jìn)行PPP項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)時(shí)首先要明確其對(duì)象，再根據(jù)對(duì)象的不同選取不同的指標(biāo)體系。

[1]張啟智、嚴(yán)存寶：城市公共基礎(chǔ)設(shè)施融資方式選擇[M].中國(guó)金融出版社，2008.

[2]王守清、柯永建：特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資（BOT、PFI和PPP）[M].清華大學(xué)出版社，2008.

[3]賈健攏：BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用[D].天津大學(xué)，2008.