我國農民工非政府組織與農民式人權保護

張暉

（濟南大學 政治學與公共管理學院， 山東 濟南 250022）

我國農民工非政府組織與農民式人權保護

張暉

（濟南大學 政治學與公共管理學院， 山東 濟南 250022）

20世紀80年代以來，非政府組織在全球空前發展，在政治、經濟生活中扮演著越來越重要的角色。我國農民工非政府組織是具有非政府、非營利、志愿性質的社會組織，它們是農民工合法權益的代表，致力于解決各種農民工問題，為農民工提供各種服務、幫助和救助。由于農民工處于弱勢地位，其基本權益易受到侵犯，我國農民工非政府組織的發展為農民工人權保護提供了良好的途徑。

農民工非政府組織；農民工權利；人權保護

農民工是中國社會中一群特殊的弱勢群體，指那些雖是農民身份但在城市從事非農產業的群體，他們的戶籍在農村，但在城市中工作和勞動，他們是我國經濟、社會和文化轉型期的產物。2004年，進城務工的農民已超過一億，每三個產業工人中就有兩個來自農村。在中國當前的社會狀態下，農民工的基本權益得不到有效保障，且容易受到侵犯。目前，我國沒有專門的保護農民工權益的法律法規，也缺乏對侵權現象的法律解釋。我國農民工非政府組織的發展為農民工權益保護提供了良好的途徑。

一、農民工的權利和農民工非政府組織的發展

（一）農民工的權利

根據相關的法律規定，農民工的基本權益主要有：（1）自由流動和自由遷徙的權利。我國《憲法》規定，公民有自由遷徙和居住的權利。（2）公平就業的權利。我國《就業促進法》第31條規定，“農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利，不得對農村勞動者進城就業設置歧視性限制。”（3）勞動權益保障權利。《勞動法》第10條規定建立勞動關系，應當訂立書面勞動合同。第62條規定，用人單位應當執行國家勞動標準，提供相應的勞動條件和勞動保護。《勞動法》的第3節還對非全日制用工進行了規定，如第72條規定非全日制用工小時計酬標準不得低于用人單位所在地人民政府規定的最低小時工資標準。（4）子女教育和自身接受培訓的權利。2003年國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》中指出，“流入地政府要制訂進城務工就業農民子女接受義務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁。”2008年在國務院《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》中明確指出，進城務工人員隨遷子女接受義務教育要以流入地為主、公辦學校為主解決，并應按照相對就近入學的原則統籌安排在公辦學校就讀，免除學雜費，不收借讀費。這些措施切實保障了農民工子女接受義務教育的權利。（5）社會保障的權利。《勞動法》規定勞動合同中應包含社會保險的條款，如果用人單位沒有依法為勞動者繳納社會保險費，勞動者可以解除勞動合同。2004年2月9日，中共中央、國務院正式發布的《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》明確指出，“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分，為城市創造了財富、提供了稅收。城市政府要切實把進城農民工的職業培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費，納入正常的財政預算，已經落實的要完善政策，沒有落實的要加快落實。”這份文件為農民工的社會地位及市場主體化道路指明了政策性方向。

（二）農民工非政府組織的發展

很多農民工因為農民戶籍、工人職業的特殊身份，長期處于社會的邊緣，在經濟、政治和精神生活各個方面都處于弱勢地位。農民工非政府組織是具有非政府、非營利、志愿性質的社會組織，它們是農民工合法權益的代表，致力于解決各種農民工問題，為農民工提供各種服務、幫助和救助。隨著政府和社會對農民工問題的日益重視，并調整了以往限制農民進城政策，農民工非政府組織日益發展起來。

中國農民工非政府組織的發展較早，1995年世界第四次婦女大會在北京召開，并舉辦了“非政府組織論壇”，從此非政府組織在我國開始了蓬勃發展。1996年《農家女百事通》雜志社成立了第一個為女性農民工服務的非政府組織，也是最早的農民工非政府組織“打工妹之家”。打工者自己成立的“番禹打工族文書處理服務部”建立于1998年8月，一度曾被輿論視為“一個極具象征意義的符號——勞工自救的開始”。[1]還有一些研究農民工問題和提供具體服務的組織，如深圳當代社會觀察研究所、北京市農家女文化發展中心和北京市農友之家文化中心等等。1996年專門為女工提供服務的香港“女性聯網”注冊成立，它與深圳南山區總工會一起合作成立了“南山區女職工服務中心”。“南山區女職工服務中心”與“打工妹之家”這一南一北兩個組織是公開報道與介紹中成立最早、到現在仍在運作的農民工非政府組織。它們的成立，是農民工非政府組織從無到有的重要轉折點。由于社團登記過高的準入門檻，大部分的農民工非政府組織都沒有在民政部登記注冊，屬于草根類型的非政府組織。

福特基金會在中國資助了很多研究農民工的項目，如“進城務工人員繼續教育與培訓模式研究”暨北京大學平民學校實驗項目，“城鎮化過程中的政府治理結構與農民就業”項目等，這些項目通過研究影響農民工生活、就業、培訓等方面的內容，加深人們對農民工群體的了解，喚起人們對這一群體的關懷和關注。

中國農民工非政府組織的數量比較少，估計在30-50個左右，其規模比較小，組織的活動資金比較少，雇傭人員和資源動員能力比較弱。一般來說，一個組織內正式的工作人員不到10人，每年可動用資金一般在50萬元以下。[2](P3-5)至今還沒有一個全國性的農民工非政府組織。雖然農民工非政府組織的數量有限，并且其生存和發展受到很多因素的制約，但它們對于解決農民工切身利益相關的實際問題，對于推動我國和諧、穩定發展起著重要作用。

二、農民工非政府組織的人權保護活動

（一）服務和援助

很多農民工非政府組織為由于突發事件而處于困境的農民工提供幫助和服務，向他們提供救濟金和藥品等，如深圳市南山區女職工服務中心和北京市協作者文化傳播中心在活動中都涉及到了這些內容。打工妹之家還在1999年設立“打工妹緊急救助基金”，向社會公開募款，為打工妹提供緊急救助。但由于農民工非政府組織的救助能力還很弱，大部分組織的援助能力都不強。還有的農民工非政府組織通過舉辦晚會、演奏會、集會、參觀等活動豐富農民工的業余生活，滿足他們休閑和社會交往的需要，農友之家文化發展中心和“打工青年藝術團”就是提供這類服務的組織。

（二）法律政策咨詢

由于農民工知識、學歷水平一般不高，在陷入勞動爭議時往往不知所措，農民工非政府組織為農民工提供法律政策咨詢，有針對性的幫助農民工擺脫困境，既能幫助解答農民工在維權時的疑惑，也避免了因為知識匱乏帶來的利益損失。番禹打工族文書處理服務部就為農民工提供這樣的服務，他們為打工者提供免費的法律咨詢，方式包括電話咨詢、來信咨詢、上訪咨詢和上門咨詢等，其咨詢內容包括工傷賠償、勞動合同經濟補償、事故致傷損害賠償等。在這里還有專門的人員為他們解答相關法律規則和程序，并提供相應的建議，其活動針對性強、具有可操作性，能夠很好地維護農民工的合法權益。

（三）訴訟代理

農民工非政府組織可以為農民工提供免費的訴訟代理服務，很多外來務工人員的工資水平很低，生活貧困，再加上不熟悉法律程序，很難獨立處理相關法律事務。農民工非政府組織對農民工被侵害的案件往往免費訴訟代理，由非政府組織的專業法律人員參與調節、仲裁和訴訟活動，維護了農民工的切身利益。如番禹打工族文書處理服務部成立以來就經辦了農民工法律代理訴訟案件將近2000件，其中工傷侵權案占82%，拖欠工資待遇的占11%，勞動合同糾紛占7%，內容涉及到工傷索賠、欠薪解雇、職業病索賠、人身傷害賠償等各個方面的案件。從2002年開始，珠三角地區專門為農民工免費維權的非政府組織進入蓬勃發展階段，從2002年至2003年間，一年內新成立的此類組織有10多個。作為中國最早服務打工妹的NGO組織——打工妹之家，在2002年成立了打工妹維權小組，設有專職維權干事，擁有十多名志愿律師以及來自高校法律系的學生志愿者，為打工妹提供法律援助。

（四）知識培訓

由于農民工群體的權益容易受到傷害，針對這一情況除了提供相應的訴訟代理服務外，還要對其進行相關的法律知識培訓，提高他們的法律意識和維權意識。提供培訓的組織還通過講座、咨詢、散發宣傳冊等形式來對農民工進行技能、法律知識、健康知識、求職技巧、城市生活常識等方面的教育與培訓。許多農民工非政府組織盡管還處于起步階段，但是他們通過為農民工提供維權知識和勞動法知識的培訓，提高了農民工群體自救和群體互助的能力，提高了他們的維權意識和維權積極性。番禹打工族文書處理服務部和廣東環球經緯律師事務所、番禹區婦聯合作舉行新《婚姻法》現場法律咨詢活動，除在辦公室舉辦定期法律知識講座外，還在農民工比較集中的地區定期舉辦。中山大學婦女與性別研究中心也舉辦了“婦女打工者勞動權益咨詢服務”項目研討會和新《婚姻法》講座等。南山區女職工服務中心通過開辦講座、開設熱線和現場咨詢的方式為女工提供相關法律知識，提高了他們的維權意識，使他們在權益受到損害時，能采取合理合法的途徑尋求解決辦法。

三、農民工非政府組織人權保護的優勢和存在的問題

（一）農民工非政府組織人權保護的優勢

1.提供了解決農民工問題的新模式

解決農民工的相關問題除了要依靠政府機構外，還離不開市場的作用，非政府組織為農民工相關問題的解決提供了新模式和新思路。農民工非政府組織的規模小，機制也很靈活，與其他組織相比，農民工非政府組織有著天然的優勢。在資金籌集、組織活動時，非政府組織可以采取多種形式，與其他組織合作時也很靈活機動。農民工非政府組織有很多是由農民工自發組織成立的，組織大部分成員都是農民工，說明了農民工這一群體的能動性，他們可以自我組織、自我動員，為解決與切身利益相關的問題組織起來。這類組織往往更加貼近農民工的實際生活，更能為其解決實際問題。

2.擁有較強的社會資源動員能力

農民工非政府組織擁有很強的社會資源動員能力，很多非政府組織與當地政府、社區、國外非政府組織和其他社會組織都建立了合作關系，在組織活動時能吸引廣泛的人員參與，如研究人員、媒體、律師、大學生以及志愿者等。在遇到農民工侵權的事件時，他們還能運用新聞媒體的力量，一方面督促政府采取相關措施，另一方面也擴大了農民工權益問題的社會影響，喚起人們對農民工群體的關注。

3.為農民工提供有針對性的服務

在我國主要由政府承擔建立法律援助體系的職能，但在當前社會轉型期，外來務工人員的流動性很大，政府工作龐大的工作機制和復雜的工作體系難以靈活應對這一特殊人群。農民工的戶籍身份是農民，但他們在城市工作，因此不能享受與戶籍聯系在一起的社會福利和社會服務；因為是外來身份，其合法權益也往往得不到當地政府部門的保護；農民工在生活中遇到的各種問題，政府很難及時提供相應的解決方法和渠道。農民工群體的工作都是具體而又細致的，需要有針對性的開展，而且他們處于社會的邊緣，知識水平不高，很容易被忽視。農民工非政府組織可以彌補政府在這方面的不足，為農民工提供良好的援助服務，維護社會的穩定和安全。

（二）農民工非政府組織人權保護存在的問題

1.登記注冊困難

由于我國《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，非政府組織要有業務主管單位的批準，再到民政部門登記注冊，業務主管機關必須是國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府的有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、業務范圍內民辦非企業單位的業務主管單位。盡管不需要業務主管機關提供經費和解決人員編制，但因為要承擔相應的管理責任，非政府組織的主管單位是很難找的。找到一個“主管單位”，成為制約非政府組織能否取得合法身份首先需要解決的問題。很多農民工非政府組織只好選擇在工商局注冊，并以“服務中心”、“活動之家”等命名，但這樣就會在接受捐贈和納稅方面產生問題。

此外，根據《社會團體登記管理條例》規定，社會團體必須具備50個以上的個人會員或者30個以上的團體會員，必須具有固定的住所，必須有專職工作人員，必須有3萬元（地方性團體）或者10萬元（全國性團體）以上的活動資金，社會團體必須取得法人資格。實際上農民工組織的規模都較小，組織也較為松散，很難滿足管理條例規定的注冊要求。

2.資金匱乏

大部分的農民工非政府組織都存在資金問題，有的依靠做項目獲得外國資助籌集資金，政府撥款資助服務于基層的草根非政府組織，很多打工者自己成立的組織經費很少。清華大學公共管理學院NGO研究中心的《中國NGO研究——以個案為中心2001》調查報告顯示，幾乎90%以上的中國非政府組織每年支出額在50萬元以下，只有不到2%的非政府組織每年支出規模在100萬以上，這從側面反映了國內的非政府組織整體存在著資金緊缺的問題。

曾多次受到國家、北京市表彰的“打工青年藝術團”是一個以文藝形式為打工者群體提供文藝演出的團體，除了為北京打工者提供義演外，還經常做一些農民工權益保護方面的宣傳。雖然組織名氣很大，獲得的獎勵也很多，但沒有得到國家的一分錢資助，2003年他們獲得了香港樂施會每年十萬元資助。因為資金有限，其成員為了義務演出經常風餐露宿，吃飯、車費和樂器也往往由成員自己解決。

3.人力資源不足

農民工非政府組織的人員流動性大，而且員工組織活動的經驗不足，從而影響了服務的效果。很多組織工作人員雖然本身是農民工，但很少是長期從事農民工服務的人員。

四、發展農民工非政府組織人權保護的建議和思考

（一）加強自身能力建設，提高組織公信力

非政府組織的資金情況和組織運作要透明、公開，積極接受社會的監督和評估，一方面可以增強非政府組織的社會責任感，增強組織自身建設的能力，更重要的是提高組織的社會公信力。在認識到非政府組織的積極作用的基礎上，政府制定相應的優惠政策幫助非政府組織的發展，引導農民工非政府組織走上規范、理性的發展道路。

（二）整合有限的資源，開展組織間的合作

建立全國性、地區性的農民工非政府組織服務網絡，通過整合現有的資源，加強非政府組織之間的聯系和合作。在當前農民工之間的聯系方式有限，各組織之間缺乏有效的聯系和固定的合作方式，組織之間缺乏了解和認識，大部分組織都沒有開展定期的交流與合作。農民工非政府組織在開展活動時也要多與政府和社區公眾聯系，尋求他們的理解與支持。在當前非政府組織資源有限的情況下，整合有限的資源，開展組織間的合作將有利于農民工非政府組織的共同發展，使其發揮更大的作用。

（三）加強相關培訓

在加強農民工維權培訓的同時，對農民工非政府組織工作人員進行相關培訓。可聘請高校和研究機構的專家、學者為農民工和志愿者開辦講座，也可以從農民工中招收工作人員，與志愿者一起進行培訓，以便更好地保持組織內工作人員持續工作的穩定性。

[1]徐谷明.中國農民工NGO的生存困境[N].中國經濟時報，2006-01-18.

[2]鄧國勝.非營利組織評估[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.

［責任編輯：李冬梅］

D422.8

A

1008-8466（2010）05-0049-04

2010-03-08

張暉（1980—），女，山東濟南人，濟南大學政治學與公共管理學院講師，政治學博士，主要從事政治學理論、人權保護研究。