長春市公共危機管理現狀及對策措施

邵靜野

（中共長春市委黨校 公共管理教研部，吉林 長春 130022）

長春市公共危機管理現狀及對策措施

邵靜野

（中共長春市委黨校 公共管理教研部，吉林 長春 130022）

長春市的公共危機管理體系已初步建立，從組織機構、體制機制、預案建設到隱患排查、演練、培訓等方面都具備了一定的基礎，但在管理理念、物資儲備等方面還存在一些缺陷。長春市應強化公共危機“全流程”管理意識；建立危機風險管理系統，科學管理公共安全隱患；完善危機預警信息系統；健全救援志愿者體系，完善應急社會聯動機制；構建綜合應急物資儲備體系；完善市區避難場所和避難設施建設；增加應急培訓投入，改革培訓方式方法。

長春市；公共危機；全流程管理；志愿者體系；應急培訓

近年來，我國公共危機的爆發數量持續攀升，其次生、衍生災害增多，破壞人類的宜居環境，對社會安全造成嚴重威脅，影響社會持續、穩定、和諧發展。在中共長春市委、長春市政府的高度重視和科學領導下，在長春市政府應急辦和其它各相關部門的積極努力下，長春市的公共危機管理體系已初步建立，從組織機構、體制機制、預案建設到隱患排查、演練、培訓等方面都具備了一定的基礎，并且在近幾年的應急實踐中發揮了突出作用，顯現出很好的效果。

一、長春市公共危機管理基本情況

（一）體制機制建設逐步完善

一是應急管理組織體系逐步建立。長春市政府早在2005年底就成立了應急管理辦公室，長春市公共安全委員會和長春市突發公共事件總指揮部2006年更名為長春市應急委員會，并將駐長某部、長空指揮所納入長春市應急委員會成員單位，參與應對突發公共事件的領導和指揮。各縣（市）、區也都按要求成立了突發公共事件應急委員會，并設立了辦公室。長春市公安局、安監局等68個部門和單位成立了應急辦或明確了應急管理責任人。二是應急機制逐步完善。長春市應急辦制定下發了《長春市應急管理工作制度》，初步建立了應急聯動機制。在長春市公安局、安監局、衛生局、環保局、氣象局、經委、消防支隊設立了突發公共事件應急聯動中心，制定了《關于建立長春市應急聯動中心實施意見》。加強了與部隊的聯動，在遇有災情時，部隊可提供爆破和防化等專業支援，必要時，某部空軍司令部還可出動直升機支援，極大地提升了長春市應對危機事件的水平，初步形成了政府領導、部門配合、軍地結合、社會共同參與的應急管理工作格局。2008年，長春市應急辦又制定下發了《長春市人民政府易發突發公共事件處置程序》，確定了13類事件為長春市易發突發事件，并繪制了應急處置流程圖，初步實現了應急流程標準化，提高了工作效率。

（二）應急預案可操作性增強

長春市應急辦2007年在修訂完善《長春市突發公共事件總體應急預案》、制定23項專項預案、發布76項部門預案的基礎上，進一步推進縣(市)、區及街道(鄉鎮)、社區(村)級預案的建設。目前，長春市各縣(市)區、開發區和各街道、社區結合實際，共制定了區域預案、部門預案、單項預案等各類預案1602個，其中街道(鄉鎮)、社區(村)級預案1139個，形成了多層次、廣覆蓋、相互銜接、具有一定針對性和可操作性的應急預案體系。

（三）應急演練培訓工作進一步加強

一是應急演練。近年來，長春市進行了大量的應急模擬演練活動，僅2007年就舉行火災事故、疫情處置、危險化學品事故等不同規模不同層次的應急演練百余次。二是應急培訓。首先是黨政領導干部和公務員的應急培訓。在組織人事部門的主持和指導下，中共長春市委黨校（長春市行政學院）自2004年起就開始了對長春市黨政領導干部和公務員的應急管理培訓。到2009年上半年，共培訓副局級以上領導干部450人次，正、副處級領導干部520人次，副處級以下公務員1800人次。其次是宣傳教育培訓。長春市制定并印發了《長春市應急管理科普宣教工作總體實施方案》，深入開展面向全社會的宣傳教育，加強對應急預案的宣傳和解讀，積極普及預防、避險、自救、互救、減災等應急防護知識，并邀請公共危機管理專家對長春市應急管理工作人員進行業務知識培訓。同時，各城區也將宣傳培訓作為社區應急管理工作的重要內容，通過圖書、報刊、廣播電視等媒體，借助文藝演出、科普畫廊等方式開展宣傳，在一定程度上提高了市民的危機意識、防范能力和救護技能。長春市安監局、地震局、人防辦也舉行了安全生產、防震減災和拉響防空警報等宣傳教育活動，通過上街現場解答和發傳單等方式對廣大市民進行宣傳教育，強化了群眾的危機意識，提高了群眾的防災知識水平。

（四）全面加強了基層應急管理工作

一是下發了進一步加強基層應急預案制定與管理的通知，要求應急預案制定到鄉鎮、街道社區；二是深入基層指導應急管理工作；三是以朝陽區為試點，抓應急管理進社區活動，已經取得了一定的成效，國務院應急辦主辦的《中國應急管理》雜志還專門刊登介紹長春市朝陽區應急管理進社區經驗的文章。

（五）應急實效顯著

近幾年來，長春市公共危機管理工作成效顯著，每年都成功處理大量的危機事件，有效地保護了人民群眾的生命財產安全，得到了社會的廣泛認可。其中較為典型的事件有2006年的松花江水污染，松原地震，地下電纜起火，麻疹疫情；2007年的“3·04”特大雪災，“8·10”長余高速公路甲苯泄漏；2008年的風疹疫情，手足口病防控，煤礦事故，“三鹿奶粉”，天然氣田井噴，煤氣泄漏；2009年的新立城水庫源水錳超標事件，四平地震，甲型H1N1流感疫情等。

二、長春市公共危機管理中存在的主要問題

經過幾年的努力，長春市公共危機管理工作打下了一定基礎，也取得了不少成績，但應該看到，長春市的公共危機管理工作還存在一些薄弱環節，在實踐中也暴露出一些問題，應認真研究，著力解決。

（一）“全流程管理”意識薄弱，重“應對”輕“管理”

這是我國公共危機管理實踐中一個普遍性的誤區。公共危機管理過程分為監測監控、預測預警、應急處置、善后恢復4個階段。對于任何類型的危機事件，都應嚴格按照這4個階段進行科學的全流程管理，以便及時發現危機，正確研判危機，有效控制危機，科學恢復重建，把危機事件給人類社會生活造成的損失降低到最小程度。但是在危機管理實踐中，一些地方和部門的同志雖然特別重視應急處置，但卻對公共危機管理流程的其它階段重視不夠，尤其是在監測監控和預測預警方面做得不夠，導致公共危機管理工作處于較為被動的局面。

（二）常規性、系統性的監測監控工作薄弱，隱患管理不到位

針對各類危機事件實施監測監控，不僅能防患于未然，而且能掌握應對危機的主動權。但是，長春市的災害監測監控工作未能實現常規性、系統性、動態性管理，隱患管理不到位。在實際工作中往往是有排查，缺管理。雖然也做了許多隱患排查工作，但要么是不定期的、非常態的，要么就是間隔時間過長，并且對于排查獲得的隱患信息未能進行風險評估、風險分級和日常監控，從而也大大限制了應急預案的實際針對性和可操作性。

（三）危機預警信息系統存在弱點

一是預警信息單一。長春市雖然制定了《長春市氣象災害預警信號發布與傳播辦法》，預警信號可以通過廣播、電視、短信等形式發布，但針對氣象災害以外的其它各類危機事件尤其是社會性危機事件的預警信息發布還幾乎是空白。二是信息發布范圍極為狹窄。即便是針對氣象災害的信息發布對象也僅限于應急委員會成員單位和應急氣象聯絡員，未能覆蓋全體市民。三是信息發布手段依賴性強，脆弱性高。電視、短信等信息發布形式的有效性是建立在電力、通訊設施正常運行基礎上的，而一旦高強度、高破壞性的災害發生，電力、通訊等設施癱瘓，信息發布條件瞬間消失，電視、短信等信息發布手段失靈，唯一可用的就只有廣播了。

（四）聯動機制存在缺陷

主要是沒有形成政府與社會的廣泛應急聯動。在公共危機管理過程中，政府雖然是主導力量但不應是唯一的參與力量。公共危機狀態下，政府有效地調動和整合來自各類社會組織和公民的資源和力量，形成合作高效的社會聯動機制，既符合現代“治理”理念，又在發達國家公共危機管理的實踐中得到了切實有效的證明。德國是公共危機管理方面做得比較好的國家，其最重要的成功經驗就是出色的社會動員、社會聯動，尤其是應急救援志愿者體系的巨大作用，其志愿者規模和作用令人瞠目，德國總人口8000萬，各類志愿者竟達2300萬，其中僅消防志愿者就有120萬，而專職消防人員卻只有3萬。相比之下，我國公共危機管理社會動員和聯動機制尚未形成，政府社會動員意識和動員能力都很薄弱，長春市也不例外，雖然也成立了一些應急志愿者組織，但從組織程度、專業素質到功能作用發揮等都存在著很大的差距。

（五）物質設施保障不力

一是長春市尚未建立起一個儲備充足、運轉高效的綜合應急物資儲備體系。首先是物資貯備分散、能力不足。長春市當前的物資貯備以防汛抗旱、森林防火、衛生醫療、民政救助為主，物資品種不全，能力有限，很難適應綜合應急工作的要求；其次是生產、調用、補償機制不健全。政府沒有與足夠的物資生產企業建立事前合作機制以及重要物資、大型設備征用補償機制，一旦巨災發生，所需物質設施難以得到切實的保障。二是城市應急避難設施建設嚴重滯后。民政部門轄屬的應急避難場所接納能力有限，而新辟的幾個室外避難場所也基本上是有場地無設施或缺設施，難以滿足避難需要。

（六）培訓工作滯后

長春市的應急培訓教育工作與新形勢下公共危機管理和城市安全建設的要求還存在著很大的差距。一是培訓對象范圍窄。長春市現有的應急培訓格局是中共長春市委黨校（長春市行政學院）在組織人事部門的指導下培訓各級領導干部和公務人員；各專業部門各自培訓其專業隊伍人員；對于廣大市民和志愿者等其他社會組織人員則很少培訓或沒有培訓。而現實的經驗提醒我們，社會力量在應急工作中發揮著極為重要的作用，有時甚至成為主要力量。據有關部門統計，汶川地震中，各專業救援隊伍救出7439人，軍隊救出1萬人，而群眾自救互救救出約7萬人，可見開展廣泛的社會性應急培訓確實具有極大的現實意義。二是培訓缺乏針對性。以干部培訓為例，由于長春市干部培訓未實現分類培訓，各類干部集中在一個班里培訓，大家對應急培訓的熱情不一樣，參與能力也參差不齊，這對于培訓項目的設計和實施都帶來較大的困難，影響實際培訓效果。而發達國家應急培訓很重視培訓對象的針對性，一般堅持分類培訓，根據不同培訓對象設置不同的培訓內容，設計不同的培訓方案，這樣，培訓的實效性就好得多。三是培訓不夠深入，缺乏實際操作性。長春市領導干部和公務員應急培訓不夠深入，主要是受課時限制，由于沒有開展專門培訓，應急培訓課程只在干部整體培訓課程中占很少的一部分，因此培訓難以深入；而導致應急培訓缺乏實際操作性的因素較多，既包括分類培訓問題和課時限制問題，也包括缺少必備的培訓設施問題。應急培訓最有效的培訓方式是情景模擬和桌面推演等現代培訓方法，而長春市干部培訓機構由于經費不足，無法自行建設上述設施，使得一些現代培訓方法在應急培訓中無法應用，致使案例教學和情景教學因缺乏仿真性而流于“紙上談兵”，難以達到大幅度提高學員應急實際操作能力的預期目標。

三、加強長春市公共危機管理的對策措施

（一）加強教育，強化公共危機“全流程”管理意識

政府應加大對各級干部尤其是領導干部的應急教育力度，強化其危機意識，尤其是樹立公共危機“全流程”管理觀念，轉變重應對、輕管理輕防范的思想，注重監測監控和預測預警，將危機管理的關口前移，要充分認識到，成功防止危機、將危機消滅在萌芽時期是成本最小、效果最好、成就最大的危機管理。

（二）建立危機風險管理系統，科學管理公共安全隱患

以去年長春市公共安全隱患大排查為契機，對排查出的各類公共安全隱患，能排除的盡快排除，不能排除的應引入風險管理方法，進行科學的風險識別、風險分析、風險評估，分門別類，劃定風險等級，分級實施監測和管控，實現對全市公共安全隱患的科學管理，尤其要重視對社會性公共安全隱患的管理。為此，建議在長春市政府應急辦下設專門的公共安全風險管理和風險預測部門，安排專業人員專門負責此項工作，隨時為有關部門和相關領導提供近期、中期、遠期事件風險信息，為領導決策服務。若政府暫時無條件設立此類機構，也可以業務外包的方式，將這項工作交給社會上的此類風險研究機構承擔。

（三）完善危機預警信息系統

在危機狀態下，有時最簡單的保障可能是最可靠的保障，建議在政府的籌劃和支持下，盡快保證長春市民每個家庭擁有一部收音機，這樣可以彌補現有預警信息系統的缺陷，以保障非常狀態下政府與公眾的信息溝通以及政府內部的信息溝通，因為收音機是無線接聽，對于電路、通訊等條件的依賴性較弱，在非常狀態下，只要政府能夠保證廣播電臺的系統正常運轉，這一信息溝通渠道就能發揮功能，若將收音機與警報笛聲或鐘聲結合使用，效果會更好。

（四）健全救援志愿者體系，逐漸形成廣泛的應急社會聯動機制

一是可通過地方規章明確志愿者在應急救援中的職能和地位，建立志愿者權益保障機制、保險機制以及獎勵機制；二是政府可通過在個人納稅、公共資源使用甚至就業、升學等方面給予志愿者一定幅度的優先、優惠，引導和鼓勵公民積極參加志愿者組織，投身志愿者事業；三是加強對志愿者以及社會公眾的自救互救等救援技能培訓，提高其應急能力。

（五）建立生產、供應補償機制，構建綜合應急物資儲備體系

一是政府應有意識地轉變工作方式和工作機制，從過去事后動員型的物質保障機制向事前契約型保障機制轉變，引入市場化運作模式。具體來說，就是在對全市公共安全隱患進行風險評估和脆弱性分析的基礎上制定物資儲備計劃，明確哪些領域、哪些地點可能發生哪種災害或事件，可能造成多大的損害，影響的范圍有多大，據此估算需要哪些資源，需要多少，政府有哪些可以利用的資源籌集渠道，在此基礎上，政府可與物資生產企業和大型設備供應企業事前簽訂合作協議，明確購買和補償標準，確保緊急狀態下保障到位；二是充分整合政府內部儲備資源，改變各部門各自為戰的狀況，在綜合應急思想指導下，統籌規劃，統一安排，構建綜合應急物資儲備體系；三是可有計劃地籌劃建立長春市應急物資儲備機構，既可以由長春市自行管理，也可以納入國家物資儲備系統。

（六）逐步完善市區避難場所和避難設施建設，切實提供安全保障

一是在安全隱患排查、風險評估和脆弱性分析的基礎上，結合居民分布情況，合理布局避難場所；二是在科學的抗破壞測試基礎上，充分利用市內現有公共場所，進行適當改造，完善配套設施；三是對于新辟的避難場所，盡快完善其必備設施，使其符合避難需要；四是加強宣傳，讓廣大市民充分了解避難場所的基本功能、位置、交通等情況。

（七）增加應急培訓投入，改革培訓方式方法

一是擴大培訓對象范圍，施行分類培訓。首先是對領導干部和公務員進行應急能力建設專門培訓。為此，長春市政府應急辦和長春市行政學院已經設計了較為具體的3年培訓方案，正在等待批準實施；其次是對現有的各專業救援隊伍進行綜合應急培訓，對各類應急志愿者進行專業技能培訓，對企事業單位管理者及相關人員進行相應能力培訓，對社區工作人員進行應急早期處置和信息溝通等方面的培訓，對廣大市民進行安全意識、安全知識、應急準備、自救互救等方面的培訓。二是建立長春市應急培訓基地。為適應上述培訓工作的要求，盡快整合市內培訓資源，適當增加部分投入，完善教學設施，以長春市行政學院為主體建立了長春市應急培訓基地，這種運作模式從全國來看也是一個基本趨勢，目前，國家行政學院也正在建設國家級的應急培訓基地，預計今年7月份即可投入使用，其他一些省、市也在積極籌備。三是改革培訓方式方法。從各自為戰的專業培訓向“專綜結合”的綜合應急培訓轉變，從“學理論”的培訓逐漸向“學用結合”的實際操作性培訓轉變，從講授式培訓向演練式、參與式、體驗式培訓轉變，切實提高學員應對公共危機的能力。

D67.34

A

1008-8466（2010）01-0093-04

2009-12-20

邵靜野（1972— ），男，吉林梨樹人，中共長春市委黨校公共管理教研部主任，副教授，吉林大學行政學院博士研究生，主要從事公共管理研究。

王寶珍]