淺論我國銀行監(jiān)管法制的完善

郝培培

(蘭州商學(xué)院法學(xué)院,甘肅蘭州730020)

淺論我國銀行監(jiān)管法制的完善

郝培培

(蘭州商學(xué)院法學(xué)院,甘肅蘭州730020)

我國業(yè)已建立的銀行監(jiān)管法制存在諸多不足之處,主要體現(xiàn)為銀行監(jiān)管法律法規(guī)條文不協(xié)調(diào)、監(jiān)管權(quán)不明確、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制薄弱、缺少銀行機(jī)構(gòu)專門的退出機(jī)制等方面,通過加強(qiáng)我國銀行監(jiān)管法律法規(guī)條文協(xié)調(diào)性、制定《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)條例》、完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和制定《金融機(jī)構(gòu)市場退出法》等措施來完善我國銀行監(jiān)管法制。

銀行監(jiān)管;法制;不足;完善

一、我國商業(yè)銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速崛起,與之相適應(yīng)的金融業(yè)也發(fā)展很快,商業(yè)銀行更是如此。我國目前的商業(yè)銀行監(jiān)管法制體系包括三個層次:首先是全國人大制定的法律,主要有《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《信托法》、《票據(jù)法》和《擔(dān)保法》等;第二層次是行政法規(guī),主要包括《儲蓄管理條例》、《人民幣管理條例》、《外匯管理條例》、《國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》、《金融資產(chǎn)公司管理條例》、《金融違法行為處罰辦法》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》等;第三層次是行政規(guī)章,包括《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《貸款通則》、《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》等。同時最高人民法院也發(fā)布了相關(guān)的司法解釋,如《關(guān)于審理借貸案件的若干意見》、《擔(dān)保法司法解釋》、《關(guān)于審理存單糾紛若干問題的意見》等。[1]這三個層級的法律法規(guī)對金融業(yè)的穩(wěn)定和健康發(fā)展起到推動作用,也為銀行業(yè)的監(jiān)管提供了法律依據(jù)。但是,如果深入分析已有的監(jiān)管法制,就不難發(fā)現(xiàn)我國銀行監(jiān)管法制尚有不足的地方。

二、我國現(xiàn)行銀行監(jiān)管法制的不足

(一)我國銀行監(jiān)管法制條文不協(xié)調(diào)

我國現(xiàn)有的銀行監(jiān)管法制體系不成系統(tǒng),沒有形成上下銜接、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)體系,較少注意針對某一問題或某類業(yè)務(wù)存在于不同規(guī)范性文件中條文規(guī)定的銜接與照應(yīng)。如我國現(xiàn)行的商業(yè)銀行監(jiān)管體系主要由全國人大制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)及管理規(guī)章構(gòu)成,這些行政法規(guī)與法律之間不僅不成體系,甚至相互矛盾。如中國人民銀行1986年發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定,“再貼現(xiàn)率暫定為3.75‰,略低于對專業(yè)銀行的一般貸款利率”,但人民銀行于1997年3月15日發(fā)布的《中國人民銀行對國有獨資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定,“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行。”

(二)監(jiān)管權(quán)不明確

《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險法》和《證券法》等法律在對各金融監(jiān)管主體監(jiān)管范圍的規(guī)定上,存著規(guī)定不明確或者在某類機(jī)構(gòu)上指定了過多的監(jiān)管主體等問題,造成大量的監(jiān)管盲點、重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管沖突,引起三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)對有利監(jiān)管對象進(jìn)行爭奪、對交叉責(zé)任進(jìn)行推諉的行為。[2]《商業(yè)銀行法》第六十二條規(guī)定,銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款,結(jié)算、呆賬等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督,但《中國人民銀行法》第四條規(guī)定了人民銀行的職責(zé)之一是維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行,同時第三十二條規(guī)定人民銀行對商業(yè)銀行執(zhí)行清算管理的行為有權(quán)實施監(jiān)督檢查。在銀行監(jiān)管實踐中,因為這種監(jiān)管職責(zé)不清而造成的監(jiān)管沖突和監(jiān)管真空比較常見。

(三)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制薄弱

銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)是一種公共權(quán)力,如果不能建立良好的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,就有可能導(dǎo)致“監(jiān)管失靈”,產(chǎn)生監(jiān)管人員利用監(jiān)管權(quán)力尋租、設(shè)租、以權(quán)謀私等監(jiān)管腐敗問題。為了避免這種情況的發(fā)生,現(xiàn)行的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十二條規(guī)定,國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開監(jiān)督管理程序,建立監(jiān)督管理責(zé)任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度。但這種規(guī)定是原則性,無可操作性,需要對監(jiān)督管理責(zé)任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度做出詳細(xì)的規(guī)定。

(四)缺少專門的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制

目前,我國銀行市場退出的法律依據(jù)主要是《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》,專門的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出的相關(guān)法律尚未出臺。從已有的法律法規(guī)內(nèi)容來看,有程序性和實體性規(guī)定,但均為原則性的規(guī)定,缺乏可操作性。因我國至今還未制定專門的銀行退出機(jī)制,但根據(jù)我國有關(guān)法律精神,可以適用《公司法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。可是,銀行有別于一般的企業(yè),并且從市場準(zhǔn)入到市場退出的全過程均處于金融監(jiān)管部門的監(jiān)管之下,所以需要制定專門的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制。

三、完善我國銀行監(jiān)管法制的建議

(一)加強(qiáng)我國銀行監(jiān)管法律法制條文協(xié)調(diào)性

首先,要做好銀行監(jiān)管法律法規(guī)的計劃性,既要把握國內(nèi)外金融體制改革的動態(tài),還要符合市場經(jīng)濟(jì)體制;其次,對不合時宜的法律、法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行及時處理,尤其是那些與新法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章更應(yīng)及時地廢止或修改;最后人民銀行針對具體監(jiān)管領(lǐng)域的個別規(guī)章在條件成熟時應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲備委員會將其管理條例按26個字母序號編列的管理方式值得借鑒。[3]我國人民銀行的監(jiān)管法規(guī)規(guī)章數(shù)量很大,分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要,更是當(dāng)務(wù)之急。否則會徒增監(jiān)管者履行職責(zé)的成本,也會增大各銀行遵守有關(guān)法規(guī)規(guī)章的困難。

(二)制定《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)條例》

在當(dāng)前完全混業(yè)監(jiān)管條件還不成熟的階段,還處于分業(yè)監(jiān)管階段,我國可效仿美國保留一定分業(yè)監(jiān)管格局,并對各機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能性監(jiān)管權(quán)利配置。一方面,建議國務(wù)院制定《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)條例》,將中央人民銀行、金融監(jiān)管部門在履行職責(zé)上的分歧、沖突和盲點作為協(xié)調(diào)重點。另一方面,建議制定協(xié)調(diào)機(jī)制的配套制度。一是建立信息共享制度。明確共享信息范圍、信息采集具體分工、交換方式、保密規(guī)定等內(nèi)容。二是建立聯(lián)合檢查制度。對一些關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)和交叉業(yè)務(wù)盡量采取聯(lián)合行動,避免重復(fù)檢查,提高監(jiān)管效率。三是建立緊急磋商制度。針對日常狀態(tài)、緊急狀態(tài)的不同情況,尤其是金融風(fēng)險突發(fā)事件,規(guī)定雙邊或多邊磋商機(jī)制啟動的條件和程序,明確有關(guān)各方的職責(zé)、處置手段、法律責(zé)任。[4]

(三)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

首先,對金融監(jiān)管主體行使監(jiān)管權(quán)力時,設(shè)置必要的程序規(guī)則,加強(qiáng)相關(guān)程序方面的立法工作;其次,現(xiàn)行《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在“法律責(zé)任”一章中,對從事監(jiān)管工作的人員的法律責(zé)任只用一條做了規(guī)定,所以應(yīng)在有關(guān)金融法律中明確增定一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任條款,強(qiáng)化其監(jiān)管責(zé)任;最后,制定《銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計辦法》。全方面考核領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的履職情況,對工作失職瀆職造成資財損失或惡劣影響的,要追究其法律責(zé)任。

(四)制定《金融機(jī)構(gòu)市場退出法》

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與金融市場的開放將導(dǎo)致大量金融機(jī)構(gòu)的主動或被動退出,從維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定以及保護(hù)存款人和投資者利益的既定銀行監(jiān)管目標(biāo)出發(fā),構(gòu)建我國金融機(jī)構(gòu)市場退出監(jiān)管法律體系勢在必行。[5]在關(guān)于金融機(jī)構(gòu)市場退出立法過程中,一方面要考慮到我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況和金融機(jī)構(gòu)的特殊性,另一方面還要大膽借鑒和吸收國外金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律法規(guī)和經(jīng)驗,在市場退出原則、程序、方式上要有別于一般企業(yè),并作出明確特殊規(guī)定。

[1]王敏如.試論我國商業(yè)銀行法律監(jiān)管體系的完善[J].金卡工程, 2010(1).

[2]張勁,冼宇航,李萬業(yè).關(guān)于人民銀行金融法律監(jiān)督權(quán)問題的研究[J].海南金融,2009(11).

[3]王志丹.加強(qiáng)中國銀行業(yè)監(jiān)管法制建設(shè)的思考[EB/OL].http:// www.studa.net/sifazhidu/060626/11285561-2.html.

[4]陸媛.金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善[EB/OL].http://www.sina. com.cn.

[5]楊辰.金融全球化下的我國銀行監(jiān)管法律制度研究[D].山東大學(xué),2008.

責(zé)任編輯 胡號寰 E2mail:huhaohuan2@126.com

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1673-1395(2010)02-0190-02

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郝培培(1984—),女,河北邢臺人,碩士研究生。