鐵路建設項目文件資料歸檔存在的問題與對策

王忠誠

（南寧鐵路局檔案館，工程師，廣西 柳州 545007）

“十一五”以來，鐵路建設步入了“黃金期”，未來3年，鐵路建設投資平均每年都超過7 000億元。隨著大規模鐵路建設的快速推進，由此而產生的建設項目檔案數量將出現幾何級的增長。為做好建設項目文件資料歸檔工作，鐵路各級檔案管理部門采取了許多有針對性的舉措，發揮了積極作用。但由于受新一輪鐵路建設管理模式改變、技術標準提高、規模巨大等因素的影響，鐵路建設項目檔案管理原有的環境、對象、模式等也隨之發生深刻變化，使得建設項目文件資料歸檔過程中的問題集中暴露，有的問題已影響到項目的正常管理秩序。因此，有必要對建設項目檔案存在的問題進行系統梳理分析，采取相應措施。

1 存在問題及原因

1.1 管理制度修訂不及時 近2年來，鐵道部在大規模修建行車速度200～350 km/h高等級鐵路的同時，相繼制定或修訂了鐵路建設項目相關管理辦法和標準。但在檔案管理方面，一直沿用原有的辦法和標準。因老辦法和標準無法適應新形勢和新要求，造成部分建設項目文件資料歸檔工作無據可依，出現政策“空白期”。老辦法不能用，新辦法無法用，讓項目參建各方無所適從。突出表現在部分歸檔文件資料間出現交叉重復，一些關鍵歸檔文件資料又存在缺項、遺漏的問題，造成實際操作過程中的混亂。如修訂后的《鐵路建設項目竣工驗收交接辦法》（鐵建設〔2008〕23號）取消了“竣工驗收附表”和“鐵路建設項目竣工文件及移交資料目錄”，與之對應配套的《鐵路建設項目竣工文件編制移交辦法》（辦檔〔2002〕8號）又沒有及時修訂，使項目參建各方對相關工作難以有序進行。

1.2 歸檔組織管理不到位 按照職責分工，竣工文件編制工作由建設單位負責組織，參建單位負責編制，接管單位檔案部門負責協助指導。但在具體執行過程中，建設單位對竣工文件編制的組織管理作用不突出，隨意性大。由于制度不完善、分工不明確、管理不到位等方面的原因，建設單位具體負責竣工文件編制管理的工程技術部門，未能在建設項目開工初期，結合建設項目實際情況制定竣工文件編制管理辦法，沒有對竣工文件管理、形成積累、組成內容、案卷質量標準、交接手續和份數等關鍵事項作出明確規定，致使管段內施工單位在前期編制竣工文件過程中各自為政，造成大量重復性工作。少數建設單位甚至本末倒置，直接以鐵路局檔案部門的培訓指導，代替其本身應做的管理工作，疏于建設管理、施工文件資料編制的監督指導，在很大程度上影響了竣工文件的編制質量。

1.3 歸檔作業操作不規范 建設項目參建各方的專業技術和管理人員作為歸檔工作的直接責任人，應按要求做好文件資料的收集、整理、歸檔工作。但在大規模進行鐵路建設的形勢下，各參建單位的施工點遍地開花，負責文件資料編制的工程技術人員經常是輾轉于幾個項目之間，人員流動快，交接手續簡單，歸檔文件資料的編制整理處于說起來重要、忙起來次要、想起來再要的狀況，具體操作規范性不強。存在竣工文件編制、整理前后不統一，移交不及時，竣工圖與實物不符、竣工里程與實際里程不一致、圖號不完整、圖表格式不符合要求、圖表審核他人代替簽字等不規范現象，案卷整理質量參差不齊。有的施工單位甚至出現在項目前期不注意收集相關文件資料，到了建設項目后期才去補制。因原始資料、數據散失，致使部分文件資料缺漏、失真，給檔案工作造成無法挽回的損失。

1.4 文件資料歸檔不齊全 根據鐵路檔案管理行業標準，凡是在建設、管理過程中形成的，如實反映施工過程和建設項目實體狀況，具有保存和利用價值的各種形式、各個階段的文件資料均應移交檔案管理部門。但目前鐵路建設項目檔案歸檔各方仍側重于施工和竣工階段文件資料的收集歸檔，而對建設前期、項目管理等過程的文件資料歸檔重視不夠，致使建設項目檔案專業內容不系統，單項內容不完整。從南寧鐵路局檔案館接收的建設項目檔案情況看，普遍存在施工和竣工文件資料多，前期文件和項目管理資料少的現象，預可行性研究、可行性研究、初步設計、施工設計等勘測設計階段文件資料進館歸檔率低，個別項目全部竣工文件移交進館比例不足30%，影響了項目檔案的完整性、系統性和客觀性。

1.5 業務指導效果不明顯 鐵路各級檔案部門作為建設項目檔案的職能管理部門，本應積極介入項目文件資料的前期歸檔環節，做好檔案業務培訓指導等服務工作。但目前由于受檔案部門信息閉塞、檔案人員偏少、自身素質有待提高等條件的限制，檔案部門對項目歸檔各方業務指導的實際效果較差。因為檔案部門處于建設項目各項工作信息的末端，項目開工后，檔案部門很難及時掌握情況，建設單位（建設指揮部）又沒有向檔案部門報送相關信息，造成檔案部門不能及時協助做好業務指導工作。加之機關精減定編后，鐵路局檔案管理部門人員吃緊，本身又缺乏系統的鐵路建設項目歸檔業務培訓，面對急劇大增的歸檔業務指導任務，指導人員疲于應付，指導缺乏針對性和時效性。此外，不及時通知檔案部門參加建設項目竣工驗收，也是檔案部門未能針對竣工文件各階段編制存在的問題進行檔案業務指導，提高文整質量的重要原因。

2 改進措施

2.1 制定項目歸檔管理標準 為從根本上解決當前建設項目檔案管理存在的問題，鐵道部檔案管理部門應根據國家及鐵道行業有關法律、法規，結合高速鐵路（客運專線）建設的有關技術特點，盡快組織有關部門、單位、專家組成編制小組，在廣泛征詢各方意見的基礎上，編制一部包括立項、審批、招投標、勘測、設計、施工、監理、竣工驗收、養護維修等過程的《鐵路建設項目文件資料歸檔管理標準》。該標準應明確鐵路建設程序中各階段、各專業必須形成文件資料的內容和歸檔的范圍，全面反映參建各方的過程控制、節點要素、目標管理等基本內容，力求做到歸檔內容詳細具體、信息全面系統、格式規范實用，同時應具有較強的操作性，滿足各方面的需要。鐵路局檔案管理部門應按照鐵道部的有關規定，結合路局實際，細化相關管理辦法，對建設項目檔案的歸檔內容、質量標準、接收保管范圍等作出補充規范，進一步增強可操作性和實用性。

2.2 嚴格竣工文件編制管理 建設單位應在項目開工初期，根據項目實際情況制定竣工文件編制管理辦法，統一規定竣工文件的編制要求、歸檔范圍和內容、案卷質量標準、份數與歸屬、交接時間以及整理歸檔的責任等重要事項；明確專人負責整個項目的竣工文件編制管理，在認真做好自身形成的文件資料（含綜合24項、施工設計文件）收集、歸檔的同時，加強對各參建單位文件資料歸檔工作的監督檢查和指導，督促參建單位按檔案部門要求做好文件資料的形成、積累和編制工作，協調解決歸檔過程中出現的問題?？辈煸O計、監理、施工及其他參建單位，應明確本單位的歸檔責任，切實做好職責范圍內項目檔案的收集、整理、歸檔和保管工作，做到項目建設與項目檔案同步管理，同步推進。

2.3 規范歸檔過程作業操作 進一步優化建設項目文件資料形成積累、整理立卷、移交接收等歸檔過程的程序和內容，確保歸檔作業操作高效管用。在形成積累方面，參建單位應按照各專業竣工文件編制內容，隨時抓好圖紙修改、資料收集和積累工作，注意收集施工中采用的新工藝、新材料、特殊地質、重點難點的科技攻關項目、地下建筑、地下管線、工程質量事故處理方案以及工程隱蔽部位的資料，并根據變更設計的要求，及時更新施工圖，填寫工程日志，做到準確，符合實際。在整理立卷方面，應按文件材料形成的規律，保持文件之間有關聯系，合理組成保管單位。一項大的建設項目在組成保管單位時，應先區分專業，然后按單位工程組成保管單位，不是同一個單位管轄的工程不能組在一起。在移交接收方面，堅持先由建設單位審核確認，才能按規定向有關單位移交竣工文件。移交時應填寫移交清冊和目錄，交接雙方當面核對目錄與實物，并由經辦人簽字，加蓋單位公章確認。

2.4 建立協同歸檔考核體系 由建設前期、建設管理和檔案管理等單位、部門組成協同歸檔考核小組，共同做好項目文件資料歸檔工作的監督檢查及考核，確保建設項目各階段文件資料完整系統地歸檔。嚴格項目檔案驗收，凡是階段性專項檢查不合格的建設項目，不得通過階段驗收；未進行項目檔案專項驗收或項目檔案專項驗收不合格的，不得進行建設項目竣工驗收。對建設前期項目管理文件資料歸檔難的問題，相關單位應要求參與人員務必按時將歸檔的文件資料交單位匯總，移交鐵路局檔案館歸檔，并以局檔案館簽章交接回執單作為年終考核的重要依據，以促使建設項目負責人及技術人員主動收集積累相關文件材料，避免人員分散或臨時機構解體等帶來的不利影響。對施工單位竣工文件資料移交不齊全的問題，必須堅決貫徹落實基建項目竣工檔案移交工作的規定：各施工單位的竣工文件沒有鐵路局檔案館的簽章交接回執單，建設指揮部不得給予做末次計價。

2.5 提高檔案業務指導質量 為便于檔案管理部門開展檔案業務指導工作，建設單位應于項目開工3個月內對本單位及所有參建單位的項目檔案管理工作情況進行核實，并向項目所在地鐵路局檔案館報送《鐵路建設項目檔案管理情況登記表》。鐵路局檔案館在接到項目開工登記信息后，應根據建設項目性質和特點，及時明確竣工文件歸檔及移交的具體要求，積極主動介入項目文件資料的歸檔業務指導工作，配合建設單位做好歸檔業務培訓，提高歸檔各相關人員的檔案作業技能，促進案卷質量從源頭上得到全面提升。同時，各級檔案管理部門應針對新形勢下建設項目檔案管理的新情況、新特點，探索大規模建設項目檔案管理的規律，找準應對辦法；積極參加系統內業務培訓，提高自身業務素質，為做好歸檔業務指導奠定良好基礎；按規定參與項目驗收，針對文件資料歸檔過程中存在的問題，提出改進建議，把好案卷質量關。

3 結束語

鐵路建設項目檔案作為項目運營后維修、養護、改造、管理的基礎資料，是項目質量責任追溯的重要依據。其重要作用決定了它的重要地位，歸檔各方都應落實責任，采取措施確保項目檔案收集齊全，編制規范，移交及時。為確保鐵路建設項目檔案系統完整，真實準確，針對當前突出的制約項目檔案工作發展問題所提出的改進措施，從完善歸檔管理標準入手，對文件資料歸檔組織、編制、收集、整理、移交各個環節的工作進行了系統優化，并輔以培訓和考核等保障措施，可為改革中的建設項目檔案管理工作提供參考。