少數(shù)民族優(yōu)惠政策探析

張 銳

(文山學(xué)院社會科學(xué)研究部,云南文山 663000)

當(dāng)今世界有大小 2000多個民族,民族國家只有

200多個,僅占世界各民族總數(shù)的 10%左右,而絕大多數(shù)民族則處于多民族的國家形態(tài)當(dāng)中。在統(tǒng)一的多民族國家中,世界各國政府都面臨著這樣一個重大的現(xiàn)實問題,即如何使各具不同語言、宗教、習(xí)俗、傳統(tǒng)的各民族有效地保持和發(fā)展文化傳統(tǒng)和民族特性,特別是使少數(shù)民族的基本權(quán)利和自由得到充分保障。自改革開放以來,特別是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,少數(shù)民族地區(qū)的社會、經(jīng)濟水平得到了不斷提高,從而使得我國少數(shù)民族優(yōu)惠政策的實施出現(xiàn)了一些新問題、新矛盾,這就需結(jié)合當(dāng)前實際對少數(shù)民族優(yōu)惠政策進行調(diào)整和完善,以解決當(dāng)前的問題和矛盾。

一、我國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策

我國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策是在民族平等的社會主義民族關(guān)系基本原則下,針對少數(shù)民族社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后,本身無力實現(xiàn)國家法律所賦予的各項權(quán)利的現(xiàn)狀,在經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展等方面所給予的幫助及其優(yōu)惠。[1]而在國際法的視野中,民族優(yōu)惠政策實際上可以被視為針對少數(shù)人的特殊權(quán)利,它“可以定義為,提供適當(dāng)方法,包括差別待遇,以使少數(shù)人有別于人口大多數(shù)的特征和傳統(tǒng)得以保留”[2](P309)。

我國目前實施的少數(shù)民族優(yōu)惠政策主要是集體性優(yōu)惠政策,政策的內(nèi)容涉及教育、經(jīng)濟、就業(yè)、計劃生育、干部任命等諸多方面。在教育方面,我國實施的優(yōu)惠政策具有普遍性的特點,即不同地區(qū)、不同民族、不同階層的少數(shù)民族學(xué)生都可以享受到教育優(yōu)惠。例如,在《2008年普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》中,邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生可以降低 20分以內(nèi)的錄取分數(shù)線;散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生,在與漢族考生同等條件下,優(yōu)先錄取。可見,享受優(yōu)惠的基本條件是以民族來劃分的,即只要具有少數(shù)民族身份,就可以享受優(yōu)惠。在經(jīng)濟方面也有很多的優(yōu)惠政策,比如,國家優(yōu)先在民族自治地方安排資源開發(fā)和深加工項目,征收的礦產(chǎn)資源補償費優(yōu)先安排在民族自治地方,建立對民族自治地方的生態(tài)補償機制。①又如,對民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)貸款利率的優(yōu)惠政策。各國有商業(yè)銀行對民族貿(mào)易和民族特需商品定點生產(chǎn)企業(yè)的正常流動資金貸款利率實行比正常的一年期流動資金貸款基準利率低 2.88個百分點的優(yōu)惠利率政策。②由此可見,從制度安排上來講,國家對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策是涉及多個領(lǐng)域的。

二、實施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的理論依據(jù)與現(xiàn)實原因

(一)實施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的理論依據(jù)

實施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的理論依據(jù)主要是民族平等的觀念。民族平等是馬克思主義民族觀的一個根本原則,也是黨和國家制定民族政策的一項總原則。民族平等是一個歷史性觀念,它引申了一般的平等觀念。我國的民族平等主張直接來源于馬克思主義的民族平等觀,其基本含義有三: (1)作為權(quán)利主體的各民族不論人口多少、經(jīng)濟社會發(fā)展程度高低、風(fēng)俗習(xí)慣異同,都在社會生活的一切方面,同等地依法享有相同的權(quán)利,履行相同的義務(wù),具有同等的社會地位。(2)作為法律客體的各民族的權(quán)利和義務(wù)都受到同等對待和保護,對違法行為一律依法予以追究。(3)在社會生活中對少數(shù)民族的權(quán)利在一些方面實行特殊保護,特別是在發(fā)展方面給予特殊幫助。[3]

列寧也曾說過:“首先通過革命實現(xiàn)各民族在法律上的平等,然后在社會主義制度下通過對于少數(shù)民族的各項優(yōu)惠政策,逐步實現(xiàn)各民族在事實上的平等。”[4](P102-103)毛澤東在 1954年憲法的說明中指出:“少數(shù)民族問題,它有共同性,也有特殊性。共同的就適用共同的條文,特殊的就適用特殊的條文。”[5](P709)所謂共同性,就是少數(shù)民族和其他公民一樣依法享有平等的政治、經(jīng)濟和公民權(quán)利;而特殊性,就是考慮到少數(shù)民族在經(jīng)濟社會發(fā)展方面的滯后性以及在語言文字、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和與國家主體民族相比較的特殊性。

另外,對實施優(yōu)惠政策的理論依據(jù)還應(yīng)從歷史原因進行考察。我國在建國前,在民族歧視和民族壓迫的制度下,許多少數(shù)民族沒有平等可言,甚至有些少數(shù)民族地區(qū)的地名也帶有民族歧視和壓迫的含義,再加之自然環(huán)境等因素的影響,很大程度限制了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。建國后,我國的發(fā)展遵循:“允許一部分地區(qū)、一部分人先富起來,以先富帶動后富,整個社會走向共同富裕。”這可以說是社會主義發(fā)展的客觀必然,更體現(xiàn)了黨和國家的方針政策。而為了更好更快地實現(xiàn)共同富裕,就有必要對落后的少數(shù)民族地區(qū)作出傾斜性的照顧扶持,以期實現(xiàn)共同發(fā)展。這樣的制度安排和政策優(yōu)惠并不構(gòu)成對處于多數(shù)和經(jīng)濟文化領(lǐng)先地位者的“反向歧視”。[6]

中國目前的少數(shù)民族優(yōu)惠政策是在尊重民族文化差異和重視民族發(fā)展差距的前提下,以群體平等為基礎(chǔ)的,這是由中國國情決定的,也符合現(xiàn)階段實現(xiàn)民族平等的需要。

(二)實施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的現(xiàn)實原因

實施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的現(xiàn)實原因主要在于:第一,民族地區(qū)的整體發(fā)展滯后。和漢族地區(qū)相比,我國少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展表現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性差異。因為受特殊的自然、社會、經(jīng)濟環(huán)境的制約,致使少數(shù)民族地區(qū)在教育、文化、就業(yè)等方面的發(fā)展水平都相對低于漢族地區(qū)。第二,對族群關(guān)系的一種整體分析和思考。自近代以來特別是清末以來,中國民族關(guān)系呈現(xiàn)出緊張態(tài)勢。因此,作為一個統(tǒng)一的多民族國家,應(yīng)該立足民族關(guān)系實際,積極制定民族政策,引導(dǎo)民族關(guān)系的和諧發(fā)展,把實現(xiàn)民族團結(jié),促進各民族共同發(fā)展納入制度范疇。第三,加快少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。根據(jù)黨的十七大、十七屆三中全會精神及國務(wù)院執(zhí)行民族區(qū)域自治法的規(guī)定:必須解決少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展困難,幫助少數(shù)民族地區(qū)改善發(fā)展條件,縮小與發(fā)達地區(qū)的差距,努力開創(chuàng)各民族和睦共處、和諧發(fā)展的新局面。

綜上所述,無論是對實施優(yōu)惠政策的理論依據(jù)進行審視,還是對實施的現(xiàn)實原因進行考察,都可以看出,這項政策的制定與實施對少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。

三、對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的反思與調(diào)整

(一)對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的反思

實踐證明,我國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策自實施以來起到的積極作用是極為明顯的:從政治方面看,它有利于民族團結(jié),維護族群關(guān)系的和諧穩(wěn)定;從經(jīng)濟方面看,它有利于提高少數(shù)民族的整體素質(zhì),促進少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展,縮小少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距;從文化方面看,它不僅保持了少數(shù)民族的文化多樣性,更是加強了民族之間的文化交流。當(dāng)然,少數(shù)民族優(yōu)惠政策的制定及實施應(yīng)隨著社會、政治、經(jīng)濟環(huán)境以及人們價值觀等的變化而發(fā)展變化。近年來,隨著社會經(jīng)濟、文化水平的提高以及民族間流動的加強,優(yōu)惠政策帶來的問題日漸突出,受到社會公眾以及相關(guān)利益群體的高度關(guān)注。

目前,關(guān)于少數(shù)民族優(yōu)惠政策存在的問題主要是:第一,優(yōu)惠政策的指向?qū)ο蟠嬖凇耙坏肚小爆F(xiàn)象,目前一些少數(shù)民族的向上流動加強,社會經(jīng)濟、文化水平得到了很大提高,對少數(shù)民族不加區(qū)分地予以照顧受到了廣泛質(zhì)疑。第二,應(yīng)該依據(jù)什么樣的標準來制定優(yōu)惠政策。制定標準如若不當(dāng),不僅會使?jié)h族產(chǎn)生不滿,更會增加不同少數(shù)民族之間的矛盾,催生一些少數(shù)民族的不公平感。第三,優(yōu)惠政策在實踐中往往被異化。近幾年頻繁出現(xiàn)的篡改民族身份問題,招致了罵聲連連。如果把優(yōu)惠政策解讀成為國家給少數(shù)民族的 “好處”,但控制分配這些“好處”的就往往不是少數(shù)民族本身,這里既滋生了分配者的腐敗,更加劇了民族間的不和諧。

(二)對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的調(diào)整

少數(shù)民族優(yōu)惠政策是我國處理民族關(guān)系的重要政策,是最終實現(xiàn)民族平等與共同發(fā)展的主要載體。目前,族群間發(fā)展的不平衡還將長期存在,因此優(yōu)惠政策在一段時期內(nèi)的存在還是必要的和有積極作用的。針對優(yōu)惠政策實施中出現(xiàn)的問題,主要是結(jié)合當(dāng)前實際情況作出調(diào)整和完善。

1.受惠對象的轉(zhuǎn)型——從普遍優(yōu)惠到分層優(yōu)惠

前已述及,目前我國針對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策具有普遍性特點,但應(yīng)當(dāng)看到,實行優(yōu)惠的基礎(chǔ)是基于個人因素引起的個別性差異,此時若對所有人實行相同待遇,反而會顯失公平。隨著社會的發(fā)展,少數(shù)民族受惠群體在價值取向和自身發(fā)展上發(fā)生了變化,民族差異在橫向 (民族之間)和縱向 (單個民族內(nèi)部)上也發(fā)生了變化,社會分層和資源配置面臨著重新組合和分配。因此,應(yīng)建立和完善民族地區(qū)和非民族地區(qū)的教育資源配置的平衡體系。[7]例如,根據(jù) 2000年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),我國個別民族接受過高等教育的人口占到了該民族總?cè)丝诘?13.8%,而該比例在一些民族僅為 0.2%和 0.4%。[8](P508)可見,較大的差距也體現(xiàn)在各個民族間,如果對所有的少數(shù)民族實施相同的優(yōu)惠政策明顯也是不妥的。因此,優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)民族、地區(qū)、階段等因素進行層級的劃分,以區(qū)分出不同的優(yōu)惠等級,實行分層優(yōu)惠。

2.樹立正確的價值取向

隨著社會的不斷發(fā)展和族群間融合的程度日益加深,人們對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的價值取向也有了不斷深化的認識。因此,在社會主義市場經(jīng)濟條件下確立正確的價值取向,對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的調(diào)整將有著重要的指導(dǎo)意義。在我們看來,應(yīng)該堅持個體公平與群體公平相統(tǒng)一的少數(shù)民族優(yōu)惠政策的價值取向。正如馬戎教授所言:“要區(qū)別開族群整體性的結(jié)構(gòu)性差異和個人因素引起的個別性差異。”[9](P22)少數(shù)民族優(yōu)惠政策應(yīng)在尊重民族差異的前提下,以群體公平為基礎(chǔ)進行調(diào)整,既要考慮少數(shù)民族內(nèi)部的個體公平,又要考慮不同少數(shù)民族之間以及整個中華民族的群體公平,堅持個體公平與群體公平的統(tǒng)一。

3.針對實施效果來調(diào)整優(yōu)惠政策

優(yōu)惠政策應(yīng)該是以實現(xiàn)民族平等、民族團結(jié)與共同繁榮發(fā)展為最終目標。在此,優(yōu)惠政策實施的效果便成為一個重要的評判依據(jù)。正如齊美爾指出的,救濟窮人的意義就在于能夠盡可能延緩解決社會分化的某些極端現(xiàn)象,以便讓那種社會結(jié)構(gòu)能夠繼續(xù)建立在社會分化的基礎(chǔ)之上。[10](P383)對于中國來說,民族政策的意義不僅在于可以延緩社會分化的極端現(xiàn)象、維持社會結(jié)構(gòu),更是為了實現(xiàn)各民族真正的平等和民族間的共同繁榮發(fā)展。總的來說,隨著社會發(fā)展和族群間的融合加強,優(yōu)惠政策實施的效果是明顯的,既保障了少數(shù)民族個體在權(quán)利自由方面的發(fā)展,也促進了少數(shù)民族在社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)整體上的進步。由此可見,從實施效果來評價民族優(yōu)惠政策并進而進行調(diào)整是我們所必須正視的,也是最有意義的。

注 釋:

① 國務(wù)院令第 435號,國務(wù)院實施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定。

② 銀發(fā)〔2006〕315號,中國人民銀行關(guān)于“十一五”期間民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)貸款利率有關(guān)事宜的通知。

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選[M].林榮遠,譯.桂林:廣西師范大學(xué)出版社,2002.