淺析科層制與高等院校科層改革

崔栩

（廣州美術(shù)學(xué)院教務(wù)處，廣東廣州510006）

淺析科層制與高等院校科層改革

崔栩

（廣州美術(shù)學(xué)院教務(wù)處，廣東廣州510006）

我國高等院校的組織形式是科層制。科層制作為人類社會(huì)組織的偉大發(fā)明，以理性與效率的優(yōu)點(diǎn)極大地推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展。隨著我國高等教育近些年的大規(guī)模擴(kuò)張與發(fā)展，一方面是教育由精英化向大眾化發(fā)展，學(xué)校管理復(fù)雜性增加，必須采取高效的行政權(quán)力來決策管理。另一方面是要避免大學(xué)由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)校管理中的作用。當(dāng)前我國提出建立創(chuàng)新型國家的目標(biāo)，高校的科研水平和教育質(zhì)量與該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。合理的科層架構(gòu)有助于高校提高科研水平和教育質(zhì)量，因此通過對(duì)行政事務(wù)、教師管理、面向社會(huì)等幾方面的科層改革，減少行政權(quán)力的干涉，增加學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)言權(quán)，引進(jìn)社會(huì)力量來促進(jìn)知識(shí)生產(chǎn)。

科層制高等院校科層改革

回顧建國后我國大學(xué)教育發(fā)展的歷史，可以看到國家的政治權(quán)力對(duì)大學(xué)的自主和自治有著重要的影響。最初的三十余年，為建立社會(huì)主義的大學(xué)制度，教育缺乏自身的獨(dú)立性，行政權(quán)力在學(xué)校管理中扮演著重要的角色。改革開放后，政府的角色逐漸轉(zhuǎn)換，由全能型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這種大環(huán)境下，社會(huì)希望約束大學(xué)的行政權(quán)力，作為大學(xué)管理重要組織形式的科層制也就成為飽受批評(píng)和爭(zhēng)議的目標(biāo)。

本文通過解讀科層制，分析高校科層制的優(yōu)劣勢(shì)，探討高校科層制如何適應(yīng)形勢(shì)變化進(jìn)行改革，以滿足新世紀(jì)的教育發(fā)展需求。

一、科層制的發(fā)展

20世紀(jì)初，德國社會(huì)學(xué)家韋伯（MaxWeber）認(rèn)為，基于法理權(quán)威的現(xiàn)代理性組織將無法擺脫科層制的結(jié)構(gòu)。［1］科層制是指一套建立在理性行為基礎(chǔ)上的權(quán)力結(jié)構(gòu)。理性權(quán)力在整個(gè)組織中的設(shè)計(jì)采用的是能直接控制人員的活動(dòng)，并使活動(dòng)達(dá)到具有高度可預(yù)測(cè)性的程度和發(fā)揮其最大的效率。因此，科層制的管理形態(tài)是效率最高的組織形態(tài)，它可以運(yùn)用于現(xiàn)代復(fù)雜的組織中。韋伯界定了一套組織原則，盡管后世學(xué)者對(duì)他的理論作出了更深的研究和解讀，但是這套原則是科層制的經(jīng)典原則。

一是層級(jí)結(jié)構(gòu)，一個(gè)組織中上級(jí)有權(quán)力命令下屬，并讓其遵循指令。但是上級(jí)也要對(duì)下屬的行動(dòng)和決定負(fù)責(zé)；二是專業(yè)分工，專業(yè)人員各司其職。對(duì)于個(gè)人來說，要按個(gè)體受過的訓(xùn)練及技能、經(jīng)驗(yàn)來指派他們各自的任務(wù)，才會(huì)有更高效的結(jié)果；三是遵循規(guī)章制度，科層組織設(shè)計(jì)了一系列的規(guī)章制度，上級(jí)和下屬的決定和行動(dòng)以規(guī)章制度為依據(jù)，以此保證一致性、可預(yù)料性和穩(wěn)定性；四是非人格化的管理，在組織中去除純粹個(gè)人的、情緒的和非理性的因素，便可建立對(duì)人員和各種行動(dòng)比較有效的控制。組織的人員要在上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)下，服從系統(tǒng)化的嚴(yán)格紀(jì)律；五是履行一定的社會(huì)功能：科層組織負(fù)有社會(huì)責(zé)任，受到公眾輿論的監(jiān)督。通常而言，科層制的目標(biāo)不應(yīng)瑣碎而低級(jí)；六是職業(yè)定向，科層組織為職員的錄用、升遷、工資等提供安全保障。這幾個(gè)原則是相互關(guān)聯(lián)的，科層制組織應(yīng)具備上述特征，僅僅一兩條符合不能算做科層制。

盡管任何常規(guī)組織，只要完成一定的行政任務(wù)和社會(huì)目的，就是科層制的結(jié)構(gòu)形式。但是在社會(huì)大眾的眼中，許多人對(duì)科層制有誤解，認(rèn)為它和自由創(chuàng)新這些詞相悖。人們把大學(xué)里的低效率和官僚化歸因?yàn)榭茖又疲姓辉~也帶有了貶義的意味。其實(shí)科層制僅僅是一種中性的組織形式，很多對(duì)科層制的批判常常是主觀的，有失公正。批判科層制，不是要取消它，而是要改進(jìn)它。只有持這一客觀立場(chǎng)，才能對(duì)科層制進(jìn)行系統(tǒng)的研究和分析。

二、科層制在高等院校中的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國高等教育有了很大的發(fā)展。一方面是教育由精英化向大眾化發(fā)展，學(xué)生人數(shù)激增導(dǎo)致出現(xiàn)了巨型學(xué)校，管理復(fù)雜性增加。另一方面是大學(xué)的學(xué)術(shù)自治落實(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，過分依賴行政權(quán)力來決策管理，未充分考慮發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力的作用。雖然大學(xué)科層制的組織模式滿足了一定的公平和效率需要，但由于我國大學(xué)的行政權(quán)力是國家政治權(quán)力的延伸，帶有強(qiáng)制力，很容易凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，因此科層制在實(shí)踐中表現(xiàn)出其局限性。

（一）科層制在高等院校中的優(yōu)勢(shì)

科層制具備精確性、連續(xù)性、紀(jì)律性、嚴(yán)厲性和可靠性。因此，科層制在高等院校中的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：一是效率優(yōu)勢(shì)。由于院校組織規(guī)模的增大，要開設(shè)更多的選修課程；管理更多的教室、實(shí)驗(yàn)室、圖書館、學(xué)生宿舍、飯?zhí)茫唤⒏嗟膶W(xué)生社團(tuán)；負(fù)擔(dān)更多的科研功能；制定更多的規(guī)章制度等。通過科層制的組織形式，可以做到既有效率，又節(jié)約成本。二是理性優(yōu)勢(shì)。高等院校依靠規(guī)章制度辦事，記錄文字檔案，傾向非人格化。這種客觀性與自然科學(xué)所提倡的精神是一致的。三是機(jī)會(huì)優(yōu)勢(shì)。由于有固定的等級(jí)制和明確的晉升標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)管理人員和教師都知道如何提升地位和工資。可見，職位等級(jí)的存在有助于激發(fā)員工的責(zé)任意識(shí)。四是保障優(yōu)勢(shì)。良好運(yùn)轉(zhuǎn)的高等院校能帶給教職員工財(cái)產(chǎn)和地位上的保障，有利于提高專業(yè)管理人員的士氣，也能保障教師潛心做學(xué)問的心理。五是考核優(yōu)勢(shì)。通過制定嚴(yán)格的考核體系，有效地檢查教學(xué)水平和科研水平，也有利于促進(jìn)教師和管理人員的良性競(jìng)爭(zhēng)。

（二）科層制在高等院校中的劣勢(shì)

科層制基本上代表了理性和效率，作為組織內(nèi)部的控制機(jī)制，比外部環(huán)境更有效地塑造了組織的特性。但是科層制在高等院校的實(shí)踐中有其負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為：

一是助長(zhǎng)官本位思想。我們的社會(huì)存在一種觀念，即一個(gè)人的成功體現(xiàn)在地位和級(jí)別的升遷。一般認(rèn)為處于級(jí)別越高，地位就越高，也就是越成功。這樣會(huì)造成一些優(yōu)秀的教師脫離教學(xué)崗位去謀求行政管理崗位，以被認(rèn)為取得事業(yè)上的成功。但是，優(yōu)秀的教師不意味著是出色的行政管理者，取得職位后并不能很好履行職責(zé)。

二是行政制度的低效率。如其他科層制組織一樣，高等教育組織也要依靠各種規(guī)章制度來維持。但是許多規(guī)章制度只是為了推卸部門責(zé)任等目的而定的，與管理效率相悖，這就是導(dǎo)致了批評(píng)者所謂的行政化指責(zé)。如那些要更換專業(yè)的學(xué)生，需要在相關(guān)的部門之間不斷周旋，手續(xù)繁瑣。

三是規(guī)章制度的效力質(zhì)疑。布勞（PeterBlau）指出，科層制具有兩面性，一方面對(duì)個(gè)人和社會(huì)提供諸多益處，另一方面對(duì)自由、個(gè)人主義和自發(fā)性構(gòu)成強(qiáng)有力的威脅。正式組織經(jīng)常產(chǎn)生結(jié)構(gòu)上的臃滯和僵化，專業(yè)上的無能和徒有其表的權(quán)威，造成形式主義和組織目標(biāo)的扭曲，帶來人性的喪失和異化，壓制不同意見并使人們機(jī)械地執(zhí)行指令。［2］

高等院校根據(jù)學(xué)校的需要和人際交往的普遍性原則制定規(guī)章制度，這往往離個(gè)人的預(yù)期很遠(yuǎn)。由于科層制建立在等級(jí)制基礎(chǔ)上，可能導(dǎo)致極權(quán)主義，忽視民主協(xié)商過程。沒有參加制定規(guī)章的一方可能會(huì)認(rèn)為規(guī)章是管理者強(qiáng)加于己的東西，觸犯自己的價(jià)值觀或利益，是難以接受的。

四是與教師自治要求沖突。自治是指一個(gè)組織中不受組織的其他部分或甚至不受整個(gè)組織控制的各子單元的獨(dú)立性。［3］科層制強(qiáng)調(diào)秩序，高等院校中會(huì)容易產(chǎn)生內(nèi)部沖突，特別是與教師的自治要求沖突，主要表現(xiàn)在教學(xué)中的幾種方式：

第一，教師普遍認(rèn)為，他們掌握著專業(yè)知識(shí)，在本學(xué)科的教學(xué)內(nèi)容選擇上具有主宰權(quán)，不希望管理者干預(yù)其教學(xué)內(nèi)容。但有時(shí)管理者根據(jù)上級(jí)主管部門制定的學(xué)習(xí)范圍和要求選擇教材，不贊成教師自行選擇教材。

第二，教師一般認(rèn)為，他們有權(quán)選擇令自己舒服的方式來組織教學(xué)過程。由于管理者為了評(píng)價(jià)教學(xué)效果設(shè)計(jì)了考核程序，其中課堂效果是當(dāng)中的重要項(xiàng)目。一定程度上，教師不得不迎合考核課堂效果的細(xì)分項(xiàng)目組織教學(xué)過程，以便取得高分評(píng)價(jià)，這就在某種程度上影響了教學(xué)自主權(quán)。

第三，管理者往往著眼于管理正常上課，制定了嚴(yán)格的考勤制度，通過教師上課點(diǎn)名或者網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控課室系統(tǒng)來實(shí)施。盡管教師一般理解考勤制度的重要性，但有時(shí)會(huì)認(rèn)為考勤制度過于非人性化，對(duì)于學(xué)生有點(diǎn)不近人情。他們寧愿選擇有彈性的管理以輔助其教學(xué)過程。

三、科層制改革為我國高等院校改革提供著力點(diǎn)

如今，我國制定了“使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”的政策，高等學(xué)校不再是脫離社會(huì)的象牙塔，而是負(fù)有滿足和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)責(zé)任。因此，推進(jìn)高校內(nèi)部科層制改革，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高學(xué)校的教育質(zhì)量和辦學(xué)效益，是當(dāng)前管理制度改革的重點(diǎn)。

（一）面向行政事務(wù)的科層改革

一是靈活的科層架構(gòu)。大學(xué)管理的事情太多，包括教學(xué)科研、校辦企業(yè)、后勤服務(wù)等各項(xiàng)職能。科層架構(gòu)應(yīng)該是靈活的而不是僵化的，根據(jù)不同的職能建立相應(yīng)的管理模式。比如教學(xué)科研職能，可以考慮從院系并存的管理體制逐步過渡到以院系為主體，實(shí)行校院或校系的兩級(jí)管理制度。校辦企業(yè)職能，則可以考慮引入市場(chǎng)機(jī)制，建立股份制公司。二是精簡(jiǎn)學(xué)校黨政管理機(jī)構(gòu)。由于高校的組織機(jī)構(gòu)按黨政機(jī)關(guān)模式設(shè)置，行政官僚色彩濃厚，應(yīng)該淡化身份管理，強(qiáng)化崗位管理，通過采取撤銷合并、合署辦公等措施，精簡(jiǎn)校部黨政機(jī)構(gòu)，通過改善組織流程來提高行政效率。三是強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和責(zé)任。科層制大學(xué)講求生產(chǎn)率、程序、規(guī)章、秩序和服從，而未來的大學(xué)發(fā)展方向不再是集權(quán)主義，個(gè)體自由與責(zé)任構(gòu)成創(chuàng)新型大學(xué)的價(jià)值基礎(chǔ)。要加強(qiáng)教師對(duì)學(xué)校行政事務(wù)的民主參與，鼓勵(lì)教師的個(gè)體自由，但是個(gè)體自由絕不是無政府主義，而是教師在學(xué)術(shù)制度的規(guī)范下，在強(qiáng)調(diào)問責(zé)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)行自我管理。

（二）面向教師管理的科層改革。

高校內(nèi)部管理體制改革的成敗在于能否提高教學(xué)質(zhì)量，這就取決于一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，就要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是管理模式的轉(zhuǎn)變，由單純的管理控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制相適應(yīng)的管理模式，通過對(duì)教師資源的開發(fā)和利用，提高教學(xué)水平。比如整合教師資源，增加開設(shè)交叉學(xué)科課程，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的通才教育。二是工資分配的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變教師職業(yè)終身制的觀念，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，重視服務(wù)導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，建立起有效的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，在分配上做到待遇與水平和業(yè)績(jī)掛鉤。

（三）面向社會(huì)的科層改革。

一是推進(jìn)高校后勤社會(huì)化改革。通過后勤企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、集約化的路子，使高校后勤機(jī)構(gòu)和高校的后勤工作逐步融入社會(huì)第三產(chǎn)業(yè)，形成“事企分開，兩權(quán)分離，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，集約管理”的運(yùn)行機(jī)制。［4］二是推進(jìn)高校科研成果的轉(zhuǎn)化。由于高校是知識(shí)創(chuàng)新的核心，越來越多的企業(yè)把高校作為通用技術(shù)研究的基地，因此高校要積極轉(zhuǎn)化科研成果，提高科研效益，實(shí)現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)化，這是產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的根本目標(biāo)。在新的形勢(shì)下，科層改革要探索如何把高校的教學(xué)科研和市場(chǎng)緊密聯(lián)系起來，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的模式。比如設(shè)立類似美國大學(xué)的綜合性中介機(jī)構(gòu)，吸引各公司科研代理人進(jìn)駐，既便于大學(xué)了解企業(yè)的需要，又便于企業(yè)了解學(xué)校的科研優(yōu)勢(shì)和進(jìn)展；或者設(shè)立法律契約事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，代表教師和企業(yè)進(jìn)行對(duì)等的商業(yè)性交涉。［5］

高等院校的存在意義就是創(chuàng)造和傳播知識(shí)。當(dāng)前我國大力倡導(dǎo)提高自主創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新型國家。今天的高校科層改革應(yīng)該朝著促進(jìn)知識(shí)生產(chǎn)的方向進(jìn)行，知識(shí)生產(chǎn)最有利的環(huán)境是學(xué)術(shù)自由，只有學(xué)術(shù)與政治分開才能保障學(xué)術(shù)自由，因此大學(xué)中的政治權(quán)力應(yīng)從知識(shí)生產(chǎn)領(lǐng)域撤離。學(xué)術(shù)與政治分開，就其實(shí)質(zhì)而言，就是要尊重知識(shí)生產(chǎn)自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)則，要求同行專家按照知識(shí)自身的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)其成果，按照知識(shí)生產(chǎn)內(nèi)在的規(guī)則實(shí)行優(yōu)勝劣汰。

［1］林杰.美國院校組織理論中的科層制模型—以斯特魯普的理論為原型［J］.北京大學(xué)教育評(píng)論，2009，（2），（季刊）：144.

［2］林杰.美國院校組織理論中的科層制模型—以斯特魯普的理論為原型［J］.北京大學(xué)教育評(píng)論，2009，（2），（季刊）：155.

［3］［美］E·馬克·漢森.馮大鳴譯.教育管理與組織行為（第五版）［M］.上海：上海教育出版社，2005：116.

［4］馬陸亭.高等學(xué)校的分層與管理［M］.廣州：廣東教育出版社，2004：191.

［5］潘懋元.現(xiàn)代高等教育思想的演變—從20世紀(jì)至21世紀(jì)初期［M］.廣州：廣東高等教育出版社，2008：250.