掛職現象調查

尹冬華

掛職的現實運作并不盡如人意，而是存在諸多問題。在某種程度上說，掛職現象是認識中國現實政治運作的一個絕好切入點。

作為干部人事制度的重要內容之一,掛職對于干部的培養和鍛煉,對于中國現實政治的運行,無疑具有深刻影響。

為了了解掛職在不同地區的運行狀況，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4個地區，進行了實地調研和現場觀察。在這4個點的調研中，作者不單搜集了大量的地方相關文件，還對54名地方干部進行了訪談，包括一場焦點小組討論。

準程序化的政府實踐

調查發現,掛職通常有四種形式:一是到下級機關掛職，即“下掛”,最為典型的是通常所謂的基層鍛煉;二是到上級機關乃至中央國家機關掛職,即“上掛”;三是到其他地區的機關掛職;四是到國有企事業單位掛職。然而,在現實政治生活中,許多地方政府往往突破常規,創造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經根據實踐發展出趨同的“準制度安排”。這種準程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據，也是今后中央提供相關制度供給的基礎。

各地在選派掛職干部時，不僅強調政治素質好和工作能力強，而且對年齡和學歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規定掛職人員必須在35周歲以下。至于學歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標準，如到基層掛職往往強調熱愛農村工作；到異地掛職則強調紀律觀念和大局意識;到上級機關掛職往往是一些重要后備干部。

有人認為掛職人員的選派過程充滿著權力斗爭，比如一些單位領導更愿意將那些不服從自己領導的“異見分子”派出去，有些單位領導可能出于平衡的考慮將彼此不合的下屬“挪”一個出去，還有的則是因為面臨升遷但職位又不夠而“暫時”被安排去掛職。從調查的情況來看，在掛職的選拔程序上，個人自愿所起的作用似乎更大。如果一個人自己不愿去掛職，不管領導怎么安排，不管單位怎么推薦,也很難成事。

接收單位的選擇方式更多地跟掛職類型相關，跟地方政府的差別關聯較小。頗有意思的是，異地掛職的啟動有時取決于兩地領導的人際關系。在異地掛職相對較多的兩個調研地區，其成功背后都有著很強的人際色彩。

掛職人員的職務安排一般包括兩種類型:一是虛職,如xx助理,農村工作指導員;二是實職，包括副縣長、鄉(鎮)黨委副書記、副鄉(鎮)長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調查中發現,下派掛職一般擔任實職居多,而去異地掛職和“上掛”,絕大多數都是出任虛職。這種差別的出現主要跟接收單位的談判能力有關，下級政府肯定要義務性地給“上面”派下來的人以實質性的鍛煉;而上級政府和其他地區則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔綱。

各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規定了“掛職期滿后，表現優秀的人員，可優先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優秀”與“特別優秀”兩個層次：對于經考核為優秀的人員，可優先考慮職稱、職級晉升；對于特別優秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。

盡管九江市委組織部的官員反復強調,掛職(哪怕表現很優秀)并不意味著提拔,它只是一種正常的干部鍛煉途徑,然而廬山區的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據筆者觀察，廬山區的駐村掛職干部中，表現優秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規定上還是實際政治實踐中，掛職已經成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據多大權重，提拔依據的是組織部門的書面考核結論還是干部的實際掛職成效。

掛職出發點與效果的差距

調查發現，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準制度的出發點和現實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看做一個過場，將自己視做當地的一個“短暫過客”，認為掛職期間只需應付一下就可以。在這種思想的指導下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔相應的職責，創造性地開展工作。還有些掛職人員（主要是下派掛職干部），則將自己置于掛職單位的約束之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權謀私，貪污腐敗。這兩種極端的認識，都偏離了掛職人員應有的角色定位，造成了負面效果。

其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養前途的公務員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(一般是鄉鎮和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規定徹底與之脫鉤。在訪談的33名掛職干部中，掛職期間真正與原單位工作脫鉤的不到50%。

同時,掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年,出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心,接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職,而只是安排一些輔助性的虛職,這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。在一些沿海地區,前來掛職鍛煉的干部太多,多的鄉鎮領導干部達到20多個,少的也有15～16個,這種“僧多粥少”的現實導致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位要為掛職人員提供相應的辦公場所和經費,如果是掛領導職務，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區來說，這無疑是一項沉重的負擔。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的,但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現負面效應,接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

制度的缺失

由于掛職牽涉到作為具體實施單位的組織部門、派出單位、接收單位和掛職人員等諸多行為主體,它需要極為精巧和完善的制度設計,否則其中的任何紕漏都會影響掛職效果。調查發現,掛職管理體制至少有四個方面的問題需要改進。

一是實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關系模糊不清，各主體的權限和責任有待進一步明確。二是對掛職人員的管理和考核出現“真空”狀態。作為實施單位的組織部門一般滿足于結束階段的考察，作為業務主管單位的接收單位的日常業務管理很難與組織部門的終期考核相銜接，而派出單位在人事行政上的管理則“鞭長莫及”，這種管理與考核上的“真空”，容易導致掛職人員放任自流甚至違法亂紀。三是掛職與提拔使用的關系。掛職是不是提拔的必要條件？如果是，它在提拔條件里該占多大權重？如何衡量掛職優秀與否？這些問題，各個地方的掛職文件中都未詳細加以說明，只是籠統地規定“掛職表現優秀的，優先提拔使用”。四是全國缺少一部統一的掛職條例。目前對掛職進行部署和安排，都是依據中央和地方政府的專門文件進行的，缺少一部全國統一的條例。在《公務員法》中，掛職鍛煉只是作為公務員的交流形式之一而被簡單提及，缺少具體的操作性規定。

在調查中，筆者經常聽到地方干部對于“制度匱乏”的感嘆。他們告訴我，雖然制度并非萬能，但若沒有一項全國性的掛職條例或規則，開展工作時總感覺無所適從。

由于制度不足，在掛職中真正起著調節作用的是中國社會和政治文化，以及盛行于官場的各種“潛規則”。這些文化和“潛規則”，積極進步的成分很少，消極落后的成分居多。

例如,由于掛職后可以留任,個別事業單位成員將掛職當做轉入國家機關的跳板;因掛職人員要到接收單位所在地區工作,那些家人分居兩地的人將掛職變成了親人團聚的好機會;有的干部借異地掛職之名,行旅游觀光和走親訪友之實;還有的單位領導將選派干部掛職當做“發配”機關人員的合法手段。如果是帶著上述目的去掛職，很難想象能取得理想的效果。接收單位出于不愿與人為敵,寧愿一團和氣、與人為善的考慮,導致難于有效管理和評價掛職干部。

（摘自《決策》2008年第8期）