新農村建設財政資金管理研究

王 盛

一、新農村建設財政資金管理的研究背景和意義

在美國次貸危機引發(fā)金融危機的國際形勢下，為促進我國經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展和國民收入持續(xù)增加，我國實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策來促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)定和健康發(fā)展。據(jù)財政預算報告顯示，為更好地進行社會主義新農村建設，徹底解決“三農”問題，中央和地方政府不斷擴大公共財政覆蓋農村的比重，用于社會主義新農村建設的財政資金支出近年來呈現(xiàn)出大幅度增長的態(tài)勢，已主導了新農村建設的整個進程。因此管理和使用好新農村建設財政資金對我國新農村建設意義重大，加強對這一領域的理論研究也顯得尤為必要。

二、我國新農村建設財政資金管理的現(xiàn)狀

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國從整體上來看已經(jīng)進入了城市帶動農村發(fā)展和工業(yè)反哺農業(yè)的新階段，這就需要加大中央與地方財政支農資金的投入力度。近年來中央財政支農資金增量逐年增加，國債和預算內建設資金用于農村建設的比重逐年提高，其中直接用于改善農村生產(chǎn)生活條件的資金總量也呈上升趨勢。省市財政也大幅度增加用于社會主義新農村建設的配套資金投入。此外，國家在稅收、補貼、貼息等方面也對農業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵，以吸引社會資金投向農業(yè)和農村建設。與此同時，國家還利用資本市場直接融資機制，促使社會資金配置到新農村建設中來。

由此可見，國家在新農村建設中投入的財政資金不僅是建設社會主義新農村的重要投資，同時也引導著地方配套資金以及民間資本資金的流向。然而目前，在我國各地方新農村建設財政資金管理中出現(xiàn)了諸如投資立項不科學、重復建設和組織低效以及擠占、挪用、截留財政資金等多種問題，使得國家的惠農政策毀于一旦，同時給亟待改觀的農村民生增加了不必要的負擔甚至包袱。因此必須形成一種有效的新農村建設財政資金管理機制并加強事后追蹤審計，使國家各級政府新增財力真正向農業(yè)傾斜，使財政資金對農業(yè)的投入總量真正有較大幅度的提高。只有管好用好財政資金，把握好投資方向，寶貴的財政資金才能真正成為推動農村經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)升級的持久動力，實現(xiàn)我國社會主義新農村建設的宏偉目標。

三、新農村建設財政資金管理中的問題

1.投資建設項目缺乏科學規(guī)劃和民主決策。一些地方由于出現(xiàn)了對于建設項目規(guī)劃不明確、規(guī)劃人員技術和素質不高以及監(jiān)管存在盲區(qū)等問題，導致中央到地方的巨額財政資金投向了缺乏科學規(guī)劃和民主決策的建設項目，不斷的發(fā)生重復建設和投資浪費的問題，部分地方的新農村建設甚至淪為了“新農村折騰”。

2.財政支農資金多頭管理、使用效率低下。由于新農村建設財政資金的管理使用涉及省、市、縣和鄉(xiāng)等各級不同財政部門，存在著參與部門各自為政、缺乏統(tǒng)一預算管理、監(jiān)督檢驗等等情況。新農村建設項目上馬過程中往往缺乏必須的監(jiān)督，在工程項目完工之后又缺乏必要的績效審計，導致新農村建設財政資金的整體使用效率往往比較低。

3.貪污、挪用和截留問題。在新農村建設中，國家財政進一步加大了對農業(yè)的各項直接補貼，如種糧補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資補貼等各項財政資金補貼。由于在現(xiàn)有條件下的財政涉農補助資金多頭管理，部門間相互掣肘、推諉扯皮，縣鄉(xiāng)兩級擠占、挪用、截留財政資金的現(xiàn)象普遍存在。

4.只注重基礎建設、缺乏對新農村文化和生態(tài)資源等的保護和支持。為更好地推進新農村建設，國家加大了對農業(yè)的基礎設施和科技服務各方面的投入，以降低農民的經(jīng)營成本。由于新農村建設中政績導向的影響，財政資金的管理使用未能起到有效的支持和引導作用，各地往往只注重對所謂新農村“面子工程”等方面的基礎建設，熱衷于拆房建屋、大興土木，對于本地的特色文化和生態(tài)資源缺乏足夠的重視和保護，造成新農村建設的“千村一面”，對部分地區(qū)的獨有傳統(tǒng)建筑和歷史遺跡造成了巨大破壞，對當?shù)氐奈幕蜕鷳B(tài)資源利用造成難以彌補的惡劣影響。

四、加強新農村建設財政資金管理的措施

為了保證社會主義新農村建設的順利進行，必須切實加強新農村建設財政資金管理，解決諸如財政支農項目缺乏科學規(guī)劃和民主決策、資金多頭管理造成的效率低下以及資金截留、挪用或者浪費等問題，確保財政支農資金使用的高績效，使得有限的新農村建設資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，促進農業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、農民收入的持續(xù)提高以及農村生活水平的不斷改善。因此，我們提出以下對策：

1.以轉變職能為重點，完善財政管理體制，進一步推進縣鄉(xiāng)級財政機構改革。經(jīng)過調查研究我們發(fā)現(xiàn)，新農村建設資金使用中出現(xiàn)的問題絕大部分發(fā)生在縣鄉(xiāng)一級，這實際上與我國財稅體制中縣鄉(xiāng)級財政財力薄弱、財權與事權不匹配等問題有深刻聯(lián)系。要解決這一深層次問題就要繼續(xù)深化我國的財政體制改革，做到政府間財權與事權劃分清晰合理，建立健全與事權相匹配的財稅體制。因此，為保障新農村建設的順利進行，必須同步推進縣鄉(xiāng)級財政機構改革，增強基層財力、轉變基層職能，完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，使得縣鄉(xiāng)級財政獲得與其事權相對應的財權，形成基層財政能從新農村建設成果中獲得更多財政收益的格局，提高縣鄉(xiāng)級財政進行新農村建設財政資金管理和利用的能動性、自覺性和積極性，提高財政資金管理水平，加大財政支農資金投入，為社會主義新農村建設提供支持和幫助。

2.完善財政資金管理程序，實行財政支農資金直接集中支付方式。在新農村建設中，由于我國目前財政管理體制的不完善，財政資金管理程序缺位和財政支農資金中間運行環(huán)節(jié)過多的情況屢見不鮮。在財政支農資金管理中還出現(xiàn)了對財政補助對象審查不嚴密的情況，有些地方甚至出現(xiàn)了虛報冒領、“權力尋租”等問題。中央財政的巨額支農資金經(jīng)過中間環(huán)節(jié)的層層滲漏，真正到了農民手中就顯得有限，難以發(fā)揮其應有的作用。因此，在新農村建設中必須進行財政涉農資金管理方式改革，完善財政資金管理程序，不管是財政安排的還是通過金融機構支付的財政補助資金，都應當切實加強過程管理，并對其采取直接集中支付給農民的方式，在通過減少資金運行環(huán)節(jié)提高管理效率的同時，確保財政支農資金的及時、足額和安全到位。

3.建立新農村建設財政資金績效評價體系，引進第三方機構參與績效評估。為建立健全新農村建設財政資金績效評價體系，加強對新農村建設財政資金使用的監(jiān)督約束，可以嘗試引進第三方機構，參與對新農村建設財政支農資金使用的績效評估。首先選取重要的財政專項資金項目對其進行績效評估，同時確定多家獨立的社會機構參與對專項資金的使用進行打分并向社會公布。通過對新農村建設財政資金的使用進行績效評價和信息公開，對財政資金的管理使用實行約束與激勵。在科學衡量和評價財政專項資金項目的投入成本和效益水平的基礎上，引導和規(guī)范財政支出管理行為，將財政資金投入到適應農村實際的既具有宏觀效益和經(jīng)濟效益又兼顧當?shù)匚幕б婧蜕鷳B(tài)效益的建設項目中，促進對財政專項資金更科學、更有效的管理。