加強農村土地綜合整治促進寧波城鄉統籌發展
——對加快推進農村土地綜合整治工作的建議

寧波市國土資源局 許軍輝

加強農村土地綜合整治促進寧波城鄉統籌發展
——對加快推進農村土地綜合整治工作的建議

寧波市國土資源局 許軍輝

農村土地綜合整治是指以土地整理復墾開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，以城鄉結合部為重點，統籌規劃，整合各類涉農資金和社會投入資金，對農村田、水、路、林、村、房等采取綜合整治措施，增加有效耕地面積，改善農業生態環境，改善農村生產生活條件和村容村貌，推動新農村建設和城鄉統籌發展。主要實現方式是：一是開展農田整治。對耕地、宅基地和集體建設用地進行整理復墾，在新增加耕地的同時，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農業、節水農業、循環農業和集約化農業為一體的高標準農田，為規模經營和發展現代農業創造條件。二是推進村落整治。對農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施一起規劃，一起建設，一起更新，建設現代新村。同時，又要防止大拆大建。三是發展非農產業。在集體建設用地上，依法依規發展鄉鎮企業和非農產業。四是促進城鄉互補。城鄉建設用地增減掛鉤，增加了建設用地流量，使農村一部分富余的建設用地指標調劑到城鎮使用，獲得的土地增值收益反哺農村，改善農村生產生活條件。

開展農村土地綜合整治，是中共中央十七屆三中全會作出的重大決策，是今后一個時期的重大任務。組織實施好農村土地綜合整治，是大力改善農村生產條件、提高耕地質量、嚴守耕地保護紅線、確保糧食安全的重大舉措，是提高農民群眾生活質量的重大民生工程、德政工程，是優化土地利用結構、統籌城鄉發展、推進新農村建設的重要途徑。特別是在新形勢下，開展農村土地綜合整治，對于繁榮農村經濟，改善農村民生，深化統籌城鄉發展的實踐，逐步實現同發展共繁榮的目標具有重要意義。

農村土地綜合整治是一項全新的工作，是一項需要政府主導、國土部門提供平臺、相關部門聯動推進的系統工程。目前寧波市雖然也下發了推進農村土地綜合整治工作的文件，成立了工作領導小組，但有的部門仍然沒有足夠重視，相關配套制度和保障機制較為缺乏，工作合力還未形成，整體工作向前推進難度較大。為此，筆者結合工作實踐，對加快推進寧波農村土地綜合整治工作談以下幾點粗淺的認識和建議。

一、提高思想認識，積極開展農村土地綜合整治工作

農村土地綜合整治是以科學發展觀為統領，圍繞搭建城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的新平臺，以土地整理復墾開發和城鄉建設用地增減掛鉤為抓手，引導、聚合各類涉農資金，按照“用地集約、資源共享、設施配套、民生改善”的要求，采取綜合措施，實施對農村田、水、路、林、村全面整治。開展農村土地綜合整治，必須堅持以人為本、尊重民意，不搞強迫命令，不搞形式主義，真正讓農民群眾得到實惠；必須尊重規律，堅持因地制宜，分類指導，突出整治重點，注重區域特色；必須堅持政府主導、社會參與，引入市場機制，實行政策激勵，調動和保護好各方面的積極性。各級政府和有關部門要從統籌城鄉發展的戰略高度，深化認識，抓住機遇，積極開展農村土地綜合整治工作，努力實現“耕地占補平衡有良方、土地節約集約有增量、農民安居樂業有保障、城鄉統籌發展有希望”。

二、明確目標要求，有序推進農村土地綜合整治工作

農村土地綜合整治工作要與社會主義新農村建設有機結合，要按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的要求，有計劃、有步驟地組織實施。

1、全域規劃。全面分析村鎮自然資源、經濟產業發展狀況、土地利用結構、農民住宅、農田水利設施、公共服務和基礎設施的建設狀況，明確村鎮發展定位，科學編制集產業發展、農民建房、基礎設施、公共服務、農田水利、環境治理等于一體的農村土地綜合整治規劃，確定村鎮區域土地利用規劃布局、產業規劃布局、土地綜合整治規劃布局和村莊建設規劃布局。

2、全域設計。依據土地綜合整治規劃，按照“以人為本、尊重民意，有利生產、方便生活，造價適中、彰顯特殊，配套完善、服務齊全”的設計原則，制訂產業發展、農民建房、基礎設施、公共服務、農田水利、環境治理等建設項目整體實施方案，明確各建設項目的目標任務、區域定位、實施步驟、保障措施，整體推進農村土地綜合整治。

3、全域整治。根據項目實施方案，著眼于整個村鎮區域土地利用的結構優化和合理布局，在項目區內對農用地、宅基地、集體建設用地、未利用地進行整理復墾開發，宜墾則墾、宜整則整、宜耕則耕、宜建則建，對村鎮舊房改造、農民新居、基礎設施和公共服務配套設施一起建設、一起更新，全面推進農村土地綜合整治。

4、分步實施。全市三年內（2010-2012年）開展120個農村土地綜合整治示范項目，其中省級示范項目9個。每年年初將按照各縣（市、區）培育中心村建設任務，結合中心村數量和經濟發展狀況，下達各縣（市、區）整治任務。各縣（市、區）要對農村土地綜合整治示范項目進行具體排查，制定年度推進計劃。對納入今年全市50個整治項目，要盡早申報立項，加快組織實施。

三、強化工作措施，加快實施農村土地綜合整治項目

1、科學編制農村土地綜合整治規劃。堅持規劃先行，明確農村土地綜合整治的目標任務、區域布局、實施計劃和保障措施。以土地利用總體規劃、城鄉建設規劃為依據，由縣級人民政府組織國土資源、建設、規劃等相關部門及鄉鎮人民政府，整合村莊建設、交通、水利、農業等規劃，有計劃、有重點、有步驟地編制土地綜合整治項目規劃。項目規劃要加強與部門銜接，優化資源配置，合理安排生產、居住和生態用地，統籌耕地保護、生態環境保護和產業發展、村莊建設、交通水利等基礎設施建設，統籌文化、教育、衛生、社會保障等公共事業發展。

2、加大土地綜合整治投入力度。各縣（市、區）要根據土地綜合整治項目的實際情況，在縣、鄉兩級人民政府的統籌下，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排、各計其功”的原則，聚合土地整理開發、農村公路建設、農業綜合開發、農田水利等相關涉農資金集中使用，充分發揮各項資金使用的疊加效益。加大財稅和金融支持，各級要根據財力情況逐步加大農村土地綜合整治投入。金融機構要創新農村金融產品和金融服務，為產業發展、農民建房和農村公益事業提供信貸支持。

3、加強城鄉增減掛鉤指標管理。農村土地綜合整治經驗收確認的各項指標由國土資源管理部門建立臺帳，實行統一管理。城鄉增減掛鉤指標實行年度計劃管理，市政府將對各縣（市、區）掛鉤指標進行適量統籌。農村土地綜合整治節余的城鄉增減掛鉤指標在城鎮使用的，土地出讓所得收益要返還項目區，用于改善農民生產生活條件。城鄉增減掛鉤指標可以在省域范圍內按市場價格進行有償調劑使用，所得收益應專項用于農村土地綜合整治項目。跨市、縣（市、區）調劑指標的，必須經市、縣級人民政府同意。

4、鼓勵社會資金參與農村土地綜合整治。支持鼓勵土地權屬所有單位和土地承包經營者以及各類社會投資主體，自籌資金開展農村土地綜合整治。各地每年要有計劃從土地綜合整治項目庫中選擇一部分項目，通過招投標方式確定社會投資者。也可由社會投資者根據土地綜合整治規劃自行選擇綜合整治區域，按程序申報立項。項目所在地的農辦要加強指導，并與其簽訂合同，明確整治區域和規模、內容和期限、新增耕地面積和建設用地置換指標、考核驗收、指標回購和資金補助標準等內容。

四、加強組織領導，確保農村土地綜合整治順利開展

1、加強領導，落實責任。各級黨委、政府要高度重視，統籌各方面力量，為推進農村土地綜合整治提供組織保障。要抓緊組建農村土地綜合整治領導小組，由政府主要領導任組長，分管農業農村和國土資源工作的領導任副組長，農辦、國土資源、財政、發展改革、建設、交通、環保、水利、農業、林業、監察、審計等部門負責人為成員。領導小組辦公室設在農辦，負責組織指導和綜合協調工作。縣級人民政府作為農村土地綜合整治工作的責任主體，要切實加強統籌協調，確保項目實施統一步調，整體推進。鄉鎮要抓好項目實施過程中的宣傳發動、組織協調、矛盾調處等工作。

2、部門協作，形成合力。各相關部門要按照綜合整治的要求，各負其責，加強協調，形成合力，確保資金投入到位，技術指導到位，監督管理到位。國土資源、規劃、建設、農業等部門要依托土地開發整理等技術力量，切實承擔規劃編制、技術指導、情況調度、考核驗收等日常工作。農辦、財政、發展改革、交通、環保、水利、林業、監察、審計等其他部門要按各自職能做好相關工作。必須始終把維護群眾利益、爭取群眾支持放在首位。對運作模式、規劃設計、耕地整理、舊房改造、新居建設和社會保障等各方面，全程吸收群眾代表參與，通過公告、聽證、公示、票決等方式，廣泛征求村民組織和農民對土地整治的意見，每個項目必須得到村民會議三分之二以上的成員或三分

3、以人為本，依靠群眾。之二以上的村民代表同意才能實施。要創造條件，讓當地農民參與土地整治工程建設，擴大農民在當地就業，確保群眾受益。

建立由監察部門牽頭，農辦、國土資源、財政、審計部門及當地群眾參與的項目監督機制。進一步完善公示制度，充分尊重和保證群眾的知情權和參與權；建立完善群眾意見征集制度，盡可能滿足大多數群眾的合理要求；建立嚴密的資金審核制度和透明的資金撥付制度，對相關資金實行專賬專戶，專款專用。對政府組織的集中連片建設或改造的農村住房及配套建設，必須進行工程招標。

4、加強監管，規范運作。