以“可掌控”社會治安為基點推進公安機關社會管理創新

□朱立國

（玉環縣公安局，浙江 玉環 317600）

以“可掌控”社會治安為基點推進公安機關社會管理創新

□朱立國

（玉環縣公安局，浙江 玉環 317600）

以“可掌控”社會治安為基點全面推進公安機關社會管理創新，是公安機關努力提升駕馭社會治安復雜局面能力的積極探索和有益嘗試。提出“可掌控”社會治安，主要是基于對公安工作階段性特征、犯罪發展規律和動態社會穩定問題的認識。構建“可掌控”社會治安，應在適度控制下最大限度地激發社會活力，提升對人、事、物等治安基本要素的掌控能力，以公安信息化為支撐，實現對社會治安“質”、“量”的“可掌控”，確保不發生影響社會大局穩定的案（事）件，并將違法犯罪控制在群眾可承受程度內。

公安機關；社會管理創新；社會治安；“可掌控”

一、“可掌控”社會治安的提出

構建“可掌控”社會治安是一個大膽的設想，但“可掌控”并非單純意義上的“對一切的掌握控制”，而是面對現實，從社會大局穩定這一角度出發，以不出大事和將刑事發案控制在群眾可承受程度內為底線，對社會治安的模擬控制。

（一）對公安工作階段性特征的認識。當前我國正處于發展的黃金期，同時也進入社會矛盾凸顯、刑事犯罪高發、對敵斗爭復雜的時期。在這一特殊歷史時期，必須辯證地看待兩個方面的問題：一方面，當前以及今后一個時期，各種發展中的問題、矛盾相互交織，社會治安也相對復雜，社會矛盾凸顯、刑事犯罪高發、對敵斗爭復雜的公安工作階段性特征不會改變；另一方面，要充分認識當前社會大局是穩定的，雖然有大量的不安定因素存在，但我們有優越的中國特色社會主義制度，有強大的共產黨執政的政治優勢，有堅強善戰的政法隊伍，有堅實可靠的群眾基礎，因此，整個社會穩定局勢是可控的。基于對特殊發展時期這兩個方面的辯證認識，從公安機關社會管理創新的角度出發，我們對構建一個什么樣的社會治安以及如何加強社會治安管理進行了一些探索和嘗試，認為構建“可掌控”社會治安是必要的，也可行的。

（二）對犯罪發展規律的認識。首先，犯罪是發展變化的。犯罪是社會問題、社會矛盾激化的產物，是隨著經濟、政治、文化、社會發展而發展的，而不是靜止的、凝固的、孤立的社會現象。以玉環為例，近年來隨著工業經濟發展，流動人口大量涌入，在促進玉環經濟發展的同時，也給玉環帶來了大量的社會問題，突出表現在社會治安方面，流動人口已經成為玉環違法犯罪的主要主體。雖然玉環刑事立案逐年穩中有降，但其中很大一部分是由于受盜竊等立案標準提高的人為因素影響，從整個違法犯罪（刑事案件+治安案件）數量來看，卻是逐年攀升。因此，“可掌控”社會治安，不是要求違法犯罪停留在低水平，更不是消除違法犯罪，而是要求違法犯罪總體水平和整體社會治安應與當地經濟社會發展相適應。同時，從社會治安評價體系來看，很難通過建立一個量化標準，來衡量某一地域的社會治安好壞。而通常所說的“發案少、秩序好、社會穩定、群眾滿意”，只是主觀性評價體系，更多取決于個人的體會和對違法犯罪的承受能力。因此，構建“可掌控”社會治安，強調的是要將違法犯罪控制在群眾可承受的程度之內。

（三）對動態社會穩定問題的認識。馬克思主義的重要精髓之一就是唯物辯證法，強調事物的運動性和相對性。現代社會本身就是一個不斷變化的動態社會，決不會沒有矛盾，關鍵在于如何用動態的眼光、動態的手段正視矛盾和解決矛盾，特別要建立相關的制度，允許和引導矛盾在制度化渠道內得以表達和解決。我們提出構建“可掌控”社會治安，不是為了表面的穩定、一時的穩定而忽視和壓制矛盾，更不能為了某一群體、某一范圍的利益就動輒以警力等暴力手段去壓制。要正確對待與引導人們的不滿情緒，大力加強“安全閥”機制建設，及時化解社會不滿情緒，積極引導人們通過法律允許的制度框架來表達自己的利益訴求，甚至和平地表達自己的不滿意情緒。既要嚴格執行公安部處置群體性事件的相關規定和“三個慎重”原則，又要確保不發生影響社會大局穩定的群體性事件。

二、構建“可掌控”社會治安，應在適度控制下最大限度地激發社會活力

治安管理的本質是一種社會控制方式，治安管理的目的是為了維護社會秩序的穩定。但是，穩定不是社會靜止的穩定，而是在保證社會發展前提下的穩定，是動態的穩定；管理也不是一味限制，而是要激發社會活力，促進社會和諧。我們提出“可掌控”社會治安，也并非一味要求嚴管嚴治、嚴打高壓，只有在適度控制下，兼顧社會秩序和創造活力，才符合科學發展的要求。

（一）實現從無限管理向有限管理轉變。一方面，管理是經濟社會健康發展的必然要求，需要以管理來維護必要的生產生活秩序；另一方面，管理的最終目的是促進而非限制或者阻礙經濟社會發展。近年來，國家在政策上對一些行業的管理逐漸松綁。如對娛樂場所的管理，由公安審批制改為了登記備案制。公權力不能無限延伸。市場經濟條件下，政府更多承擔經濟調節和市場監管的職責，而不是直接參與經濟活動。公安機關應盡量將能由社會承擔的服務職能推向社會、回歸市場。如交警車輛檢測業務和保安服務業等。此外，當前濫用警力的現象仍然比較普遍，警察頻繁參與計劃生育檢查、拆遷、征地等非警務活動，不僅造成警力消耗，而且損害警民關系，激化社會矛盾。因此，公安機關應當樹立有限管理理念，將有限資源集中起來，著力破解實有人口管理、矛盾糾紛化解、社會組織監管和虛擬社會防控等管理難題，提升公安機關維護國家安全和社會穩定的能力和水平，實現社會治安“可掌控”。

（二）實現從控制管理向服務管理轉變。管理并不是社會控制的唯一方式，從本質上說，無論是管理或服務都是社會控制的方式。選擇何種方式往往取決于經濟社會發展水平，取決于社會環境。從社會適度控制原則出發，服務比管理更有柔性，更容易讓人接受。寓管理于服務之中，往往能起到春風化雨、潤物無聲的效果。公安工作要更多地從管理控制向服務管理轉變，今后無論在制定政策，還是在工作方式、方法上，首先要實現自身角色從原先的管理者向服務者轉變。從治安實踐看，對流動人口、重點人員的管理創新，更多地要將管理寓于服務之中，通過為流動人口、重點人員提供有效的公共服務，給予他們更多的人文關懷，才能從根本上解決他們帶來的社會問題。

（三）實現從直接管理向間接管理轉變。在企業、政府部門管理中廣泛應用的層級管理，是直接和間接管理的結合，一級對一級負責，既是權力更是責任的分解。在社會管理上，特別是計劃經濟時代，政府往往“一桿子插到底”，不僅加重自身負擔，而且也使企業因沒有自主權而缺乏靈活性。社會主義市場經濟條件下，要求政府減少對經濟活動的干預，但社會管理又必不可少，對于公權退出后留下的空白，就需要大量的行業協會等社會組織來代替政府部門提供服務、加強自律，既減輕政府負擔，又增加企業活力。但長期以來，公安機關對行業協會等新型社會組織的重要性認識不足，監管乏力，處于一種事后管理、不出事不管理的狀態。構建“可掌控”社會治安，必須重視對行業協會等社會組織的監管。掌控一個行業協會，就意味著掌控了協會所有的會員企業。因此，公安機關要盡快建立對行業協會等社會組織的常態監管機制，學會從行業協會借力，依托行業自律，實現社會管理由直接管理向間接管理轉變。

三、構建“可掌控”社會治安，應提升對人、事、物等治安基本要素的掌控能力。

社會管理最終要落實在對人、事、物的管理上。構建“可掌控”社會治安，首先要提升對人、事、物等治安基本要素的掌控能力。

（一）加強對人的管理。社會管理說到底是對人的管理，只要管住了人，就管住了社會，管住了治安。隨著人口流動性加大，加強對人的管理，關鍵在于建立人口動態管理機制，真正做到底數清、情況明，行知去向、動知軌跡。就流動人口治安管理而言，主要問題仍然是底數不清、情況不明，“登記是好人，壞人不登記”的現象仍然沒有從根本上得以改變。此外，重點人員管控的不確定性凸顯。從近期國內發生的一些案（事）件看，部分沒有犯罪前科、未在公安機關重點管控視線內的人和肇事肇禍精神病人突然實施犯罪、加害無辜，已成為影響社會公共安全的重大隱患。建立人口動態管理機制，基礎在于人口動態信息的掌握。就流動人口而言，要深入推進“以證管人、以房管人、以業管人”，這三個“管”的立足點仍在于“信息”。對于重點人員，則要充分利用旅館住宿、網吧上網等信息采集系統，有效整合民政、信訪、民航、電信、銀行、工商、稅務、計生、社保等相關信息，力爭把重點人員的基本信息全部掌握起來，及時掌握重點人員的活動軌跡和異常情況，努力提高發現率、在控率和處置率，確保不出現漏管、失控和產生現實危害等情況。

（二）加強對事的化解。當前，社會矛盾糾紛主要發生在社區、農村，化解矛盾糾紛同樣要依靠社區、農村基層組織。但是，近年來社區、農村等基層黨組織功能弱化，傳統治保組織基本癱瘓，基層組織在化解矛盾糾紛中的源頭性、基礎性作用發揮不明顯，致使矛盾糾紛不能有效控制在萌芽狀態、化解在激化之前。要將原村居治保會、調解會、專職巡防隊、外來人員管理服務辦等組織聯合起來，通過集中力量、整合職能、合署辦公，在維穩、綜治等方面發揮積極作用，真正做到“小事不出村居，大事不出鄉鎮”。既要發揮公安機關“點多、線長、面廣”的優勢，主動參與矛盾糾紛的化解工作，又要堅持在當地黨委、政府的統一領導下，依靠政府各職能部門共同發揮作用，變“獨舞為集體舞”。要進一步規范群體性事件處置，審時度勢、權衡利弊、當斷則斷、注重后續，做到平息要及時、影響不擴大、矛盾不激化。此外，要妥善處置網上群體性事件，建立健全網絡輿情危機處置工作機制，建強網絡評論員隊伍，加強網絡輿情引導，防止網上危機向網下蔓延，形成現實社會危害。

（三）加強對物的管控。近年來，從全球到國內，從恐怖襲擊到個人極端暴力事件，爆炸物品、槍支彈藥、劇毒化學藥品、管制刀具等違禁品，往往成為最常用、常見的作案工具甚至是作案工具的首選。當前，隨著網絡時代的到來，制作爆炸物品、槍支彈藥、毒品、劇毒化學藥品等的方法在互聯網上都可以找到。同樣，一些主要原材料在網上也都可以購買到。因此，加強對物品的管控，就要加強對互聯網絡的監控，及時搗毀網上販賣團伙，摧毀販賣網絡。要加強對寄遞、托運等流通行業的管控，建立流通行業安全檢查機制，落實安全責任，對違規企業予以重罰。要進一步加強行業自我管理，建立行業協會，通過行業協會章程加強自律，最大限度減少違規違禁物品的流通。

四、構建“可掌控”社會治安，應以公安信息化為支撐

加強信息化建設，是新形勢下提升社會管理效能的必由之路。實現社會治安“可掌控”，首先要實現對信息的“可掌控”。

（一）解決好社會信息和公安信息的整合融合問題。公安大情報信息系統建設應積極打破公安內部條塊之間的信息壁壘，以“公開為原則，不公開為特例”，消除人為隔閡和信息孤島，達到全警共建共享。要在黨委、政府統一領導下，加快推進社會信息整合。近年來，工商、民政、城建、衛生、銀行等部門的信息化建設進展迅速，掌握了大量人、事、物、地等基礎信息，如工商部門的個體經營者、企業登記信息，民政部門的婚姻、社會團體信息，銀行的個人金融信息等，這些信息和公安信息具有較強的互補性。因此，從大情報信息系統建設角度出發，獲取社會信息為我所用是公安信息化的必由之路。但是，當前社會信息化建設缺乏統一規劃，部門信息協作只是停留在低級的、個別的、零散的層面。由于各部門行政隸屬不同等原因，社會信息整合只能在黨委、政府統一領導下進行。

（二）解決好公安網絡的社會服務功能問題。當今世界已進入信息社會、網絡時代。至2010年6月，中國網民規模達到4.2億，手機網民用戶達到2.77億，互聯網普及率達到31.8%。網絡同時成為信息的最大載體和獲取信息的重要途徑。公安專用網絡獨立于互聯網，雖然強化了網絡安全性，但就信息獲取而言，卻增加了技術障礙，降低了及時性。公安機關作為社會管理的重要部門，與群眾生產生活密切相關。但由于公安專用網的獨立性，公安網絡的社會服務功能難以發揮，網上辦事、辦證大廳建設滯后，只能采取“外網受理，內網辦理”的模式，也受到了便捷性、及時性和準確性的制約。因此，要在對公安專用網的安全性、保密性進行科學論證的基礎上，切實研究解決公安網絡社會服務功能難以發揮等問題。同時，要通過加強網絡安全教育，保證公安網絡秘密信息不上網、機密信息不儲存，以最大限度降低泄密后的危害。

（三）解決好警務信息的實戰應用問題。公安機關社會管理最終是通過警務活動來實現的。警務信息化是一次從理念、機制到實踐的警務變革創新。要進一步做專信息中心，提升對信息的研判水平，從信息中提煉情報，把握社會穩定局勢發展和治安動態，真正為領導決策服務；要加快推進警用地理信息平臺建設，整合公安基礎信息，實現基礎信息流在地理信息平臺上的匯集，增強信息的直觀性、形象性，實現指揮的扁平化、可視化，提升指揮效能；要加強區域治安形勢分析，掌握發案特點，有針對性地開展治安巡防，實現“貓鼠同軌又同步”；要加強網上偵查、網上布控、網上追逃等信息作戰技能的培訓，提高民警網上作戰能力；要抓好社會治安動態視頻監控系統的建設和應用，切實增強人機互動，不斷提升動態條件下的社會治安管控能力。

D631

A

1674-3040（2010）06-0081-03

2010-08-28

朱立國，中共浙江省玉環縣委常委、縣公安局局長，本刊玉環縣公安局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯：蔣國長）