新形勢下推行治安管理社會化的思考

□張順榮

（海寧市公安局，浙江 海寧 314400）

○本刊研究員論壇
主持人：潘晶安

新形勢下推行治安管理社會化的思考

□張順榮

（海寧市公安局，浙江 海寧 314400）

當前，傳統的群防群治工作出現弱化趨勢，社會治安管理模式面臨嚴峻挑戰，因此，新形勢下推行治安管理社會化具有重要的現實意義。治安管理社會化包括治安活動的組織化、安全服務的市場化、打擊犯罪的合作化、城鄉管理的均等化、宣傳教育的大眾化。要實現治安管理社會化必須建立以黨政支持為保障的社會化管理機制，探索以市場化運作為方向的治安管理新方法，完善以社區警務為主導的社會化治安防控體系，構建以警務合作為依托的打擊違法犯罪新格局，營造以宣傳教育為支撐的治安管理社會化環境。

公安工作；治安管理；社會化

治安管理是政府部門公共管理服務的重要內容之一。隨著經濟社會的發展，城市化進程不斷加快，社會環境由相對“靜態封閉”向“動態開放”的狀態轉變，各類社會治安問題層出不窮，單純由政府提供治安管理服務已滿足不了群眾日益增長的治安需求。黨的十七大提出“創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，給我們如何加強社會管理工作指明了方向，也為我們廣泛動員社會力量參與治安管理，走治安管理社會化道路提供了有力的政策支撐。

一、推行治安管理社會化的時代背景

治安管理社會化不是一個新興的理論或口號，它不僅有著深厚的歷史傳承，也有著可供借鑒的國外經驗，特別是當前人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發和對敵斗爭復雜的社會新形勢，賦予了治安管理社會化新的定義和內涵。

（一）傳統的群防群治工作出現弱化趨勢?？v觀中國治安史，社會力量在治安管理中一直發揮著舉足輕重的作用。特別是魏晉以后的各個朝代，維護基層治安往往主要依靠社會組織及力量。北宋時期推行的“保甲制”，極大增強了基層民眾參與社會管理的責任感，一直沿續到國民政府時期還在全國大力推廣；北宋以后出現的“鄉約”，類似于今天我們農村的村民自治組織；民間文化娛樂組織“會社”，在古代的大型活動管理和公共場所的管理方面發揮了重要作用；明清時期城市出現的自治組織“會館”，既參與流動人口治安管理，又參與城市的行業治安管理；古代“鏢行”是完全市場化、職業化的安全防范組織，等等。但是，隨著社會分工不斷細化，政府職能不斷增加，行政權力不斷擴張，社會治安管理職責越來越多地落到了政府部門頭上，以致于傳統社會組織治安管理作用不斷被削弱，群防群治工作也呈弱化趨勢。

（二）西方國家公共服務社會化運動不斷深入。政府公共服務領域市場化、社會化的改革取向，是西方國家上世紀80年代以來行政改革的主要趨勢，而且取得了較大的成功。在西方發達國家，安全保衛甚至治安管理都是一種可以明碼標價的社會服務，不管是公司集團內部安保，還是大型活動安全管理，都主要依賴于服務項目齊全的安保公司，其中包括社會公益組織、第三部門、自治組織、非政府組織（NGO）、民間非營利組織（NPO）、職業化安全防范組織等。西方發達國家治安管理社會化程度較高，既有民眾素質較高、社會責任感較強的因素，也有民眾把參與社會治安管理作為行使公民民主權力的原因，他們的治安管理活動往往更側重于社會公益性，公民的參與意識也十分強烈。

（三）當前社會治安管理模式面臨嚴峻挑戰。隨著社會工業化、城鎮化、市場化進程的加快，我國社會經濟結構、利益格局等發生了深刻變化，人、財、物、信息等要素流動范圍更廣、速度更快，公眾的思想觀念日趨多樣，易于滋生治安問題的新行業、新群體不斷涌現，實施有效管控的難度也明顯加大。同時，在經濟全球化和社會信息化的背景下，境內外、現實與網絡世界互動明顯增強，突發事態的不確定性、變化的速度以及許多相關因素的交織影響、相互作用，引發一連串新問題的可能性大增。一些經濟領域、生態領域衍生出來的諸如金融危機、生態災害等非傳統治安問題，都有可能在社會治安領域反映出來，需要政府部門關注的領域不斷拓寬。有限的行政力量和有限的職責范圍使得現有的治安管理模式難以適應當前形勢的發展需要，社會治安管理工作面臨嚴峻的挑戰。

二、新形勢下走治安管理社會化道路的必要性

面對日益復雜的社會治安形勢，依靠單一部門或是單方力量難以有效應對治安管理工作需要。因此，對公安機關而言，走群眾共同參與、部門齊抓共管的治安管理社會化道路已刻不容緩。

（一）治安管理社會化是解決警力不足問題的有效途徑。經濟社會的快速發展導致社會治安問題越來越多，警力不足的矛盾也日益凸顯。雖然近年來每年都在增加警力，但是受到種種因素的制約，警力不可能無限制地增加，警力不足問題還將長期存在。公安機關嘗試從科技信息應用、提高警務效能、增加保安人員等途徑去緩解警力不足，盡管取得了明顯效果，但是隨著社會治安需求的不斷增加，以公安有限的資源應對社會無限的治安需求，維持目前的社會治安狀態也并非易事。警力有限，民力無窮。只有充分利用經濟、行政、輿論等各種手段，有效整合現有社會資源，調動更多的群眾、部門投入到社會治安管理當中，走治安管理社會化的道路，才能有效緩解警力不足產生的社會治安缺管漏控的難題。

（二）治安管理社會化是和諧警民關系建設的現實需要。警民關系是否和諧，公安機關與群眾是否保持密切聯系是關鍵。近年來，雖然公安科技應用水平、公安工作理論水平以及民警文化水平不斷提高，但是民警的群眾工作能力卻在弱化，警民溝通形式化、表面化現象突出。特別是受到利己主義思想的影響，一些群眾的權利意識越來越強，對公安工作的期望值越來越高，而承擔社會責任的意識卻越來越淡薄。在這種狀態下，公安機關社會治安管理的壓力越來越大，和諧警民關系建設受到嚴重影響。走治安管理社會化道路，可以構建一個全方位接觸的警民交流互動平臺，既推動民警走出辦公室和群眾打成一片，又引導群眾參與社會治安管理，從而促進警民關系可持續和諧發展。

（三）治安管理社會化是提升群眾安全感的重要手段。群眾安全感來源于社會管理工作的方方面面，并需要人與人之間的相互信任、相互幫助來鞏固強化。因此，提升群眾安全感，不僅要依靠公安機關的打防管控，還要依靠黨委政府各職能部門的齊抓共管，更要依靠社會各界和廣大群眾的共同努力。當前，隨著市場經濟的發展，部分基層組織功能缺失，治保力量渙散，群眾社會責任感淡化，這迫使我們不得不在現有管理手段以外另辟蹊徑，走治安管理社會化道路。社會力量參與得越多，治安管理的社會化程度就越高，違法犯罪活動的生存空間就越小，群眾對社會安全的認同感也就越高。同時，通過走治安管理社會化道路，公安機關還能騰出更多警力打擊突出違法犯罪活動，及時回應群眾的安全訴求，給群眾以更加直觀、更加全面的安全感受。

（四）治安管理社會化是實施合作警務的價值追求。治安管理社會化的基本特征是合作。一些西方主要發達國家在現行警務革命中提出了國家警察與社會警察并存的觀點，不僅表明社會力量在治安領域不可或缺，而且說明以合作為特征的社會化管理已經成為普遍共識。當前，合作共贏理念在警務工作中不斷深化發展。公安機關現在提倡的合作警務，其范圍不僅包括與政府部門之間的合作，更是包括與社會各界和廣大群眾之間的合作，其主要出發點就是通過合作，集結越來越多的部門和群眾參與到社會治安管理當中，更好地發揮社會力量在消解社會矛盾、維護社會穩定中的作用，從而實現治安管理社會化。

三、關于治安管理社會化的理解

治安管理社會化體現的是治安管理模式由單打獨斗型向多方合作型轉變的過程，具有整合社會資源、形成管理合力的特點和優勢。新形勢下，我們可以從以下幾個方面來理解治安管理社會化。

（一）治安活動的組織化。一些社會組織、群體出于自身利益的考量，不同程度地介入社會治安管理領域，但是，由于缺乏有序組織和過程監管，其治安活動范圍小、受益面窄，而且還存在容易滋生黑惡勢力的弊端。推行治安管理社會化，就是要通過政府部門引導、規范社會治安管理工作，把社會治安力量規范組織起來，把社會治安管理資源有序整合起來，把群眾參與的積極性充分調動起來，形成規范有序、組織嚴密的社會化治安管理體系，最大限度地發揮出社會組織以及廣大群眾在治安管理工作中的作用。

（二）安全服務的市場化。公共服務領域的市場化、社會化程度是衡量城市現代化水平的重要標尺，傳統的以政府統包的公共服務，雖然管理秩序井然，但卻缺乏應有的活力。在治安管理領域推行市場化的管理手段，實質上是引入競爭機制，有效降低治安管理成本和提高公共服務質量，實現市場對公共資源的優化配置。同時，政府通過在治安管理領域引入市場機制和社會力量，實行多元化管理，這也是政府向社會的“權力返還”，體現著社會民主的發展進程。

（三）打擊犯罪的合作化。打擊違法犯罪是治安管理的重要內容之一。法律將打擊犯罪的職能和權力賦予了公安機關等少數職能部門，其他部門以及廣大群眾只有通過與職能部門的合作才能實現打擊犯罪的目的。對于公安機關等職能部門而言，要履行打擊犯罪的職責，也離不開其他部門的合作和廣大群眾的協助。實施治安管理社會化戰略，可以充分調動群眾同違法犯罪活動作斗爭的積極性，建立打擊犯罪的統一戰線，形成打擊合力，更好地維護社會治安秩序。

（四）治安防范的全民化。安全有序的和諧社會離不開有效的社會控制和嚴密的治安防范。作為治安管理的最終受益者，應該說全社會民眾都有治安防范的義務和責任，也只有全社會都參與治安防范，才能最大限度地減少治安隱患。治安防范全民化把原本屬于群眾的治安防范義務還之于民，讓有限政府從無限責任中解放出來，既有利于政府降低行政成本，又便于政府集中力量辦大事、解難事，同時這也是治安管理社會化的重要體現。

（五）城鄉管理的均等化。社會化并不針對特定區域或某一局部，而是一個立足大局、服務全局的概念。實踐中，城鄉治安管理存在不同的側重點，治安管理水平差異較為明顯。走治安管理社會化道路，可以調動一切可以調動的積極因素，整合一切可以整合的社會資源，并通過不同的形式和載體進行因地制宜的管理，盡可能消除城鄉治安差別，實現社會治安管理服務的均等化。

（六）宣傳教育的大眾化。治安管理社會化的參與對象具有普遍性，需要社會各界及廣大群眾對治安管理工作有統一的認識和理解。必須充分利用大眾化的宣傳教育手段，從各層次、多角度、全方位地宣傳治安管理社會化，讓廣大群眾認同并樹立“社會治安、人人有責”的理念，主動配合政府部門開展治安管理工作，自覺投入到社會治安管理當中，這樣才能取得治安管理社會化的良好效果。

四、治安管理社會化的實現途徑

治安管理社會化不是推卸責任，更不是取代政府。要跳出公安看治安管理，牢固樹立大治安理念，全力推動建立黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與的治安工作社會化格局。

（一）建立以黨政支持為保障的社會化管理機制。

治安管理社會化涉及社會眾多領域及單位組織，是一項長期、復雜的系統工程，需要社會各界和廣大群眾的廣泛參與。一是加強黨政主導。在治安管理社會化推動階段，黨政主導具有十分重要意義。必須積極爭取黨政重視和支持，把治安管理社會化工作納入黨委政府的重要議事日程，加強以各級基層綜治組織為主，機關、團體、企事業單位為輔的治安防控力量建設，把治安管理社會化納入“平安建設”創建工作，發揮考核指揮棒的引導作用，最大限度地調動鎮（街道）、企事業單位、社區（村）參與治安管理的積極性。二是加強公安引導。公安機關是社會治安的主力軍。離開公安引導，社會化怎么做，社會力量做什么，就可能會迷失方向。在推進治安管理社會化的過程中，公安機關必須扮好核心角色，當好黨委政府參謀，推動政府主導，設計策劃出好的活動載體，積極引導社會力量參與治安管理。三是加強政策保障。要充分利用現有的《企業事業單位內部治安保衛條例》等規章條例，積極制訂一些相關意見，以明確的政策規定來保障各社會組織、單位落實治安責任和義務。同時，按照“權責一致”的原則，建立社會治安管理責任追究制度，防止治安管理社會化工作流于形式。

（二）探索以市場化運作為方向的治安管理新方法。主動適應政府行政體制改革的要求，牢固樹立“小政府、大社會”和“有限責任政府”的理念，積極遵循市場規律，將市場能夠自行調節、社會能夠自己管理、群眾能夠自己處理的事情推向市場和社區，逐步推進治安管理工作的社會化、市場化。一是大力發展保安服務業。積極推行治安管理市場化運作，充分利用經濟手段，根據“誰受益、誰出資”的原則，引導保安服務公司拓展活動安全保衛、場所治安管理、社區安全防范等業務，并由公安機關負責指導和幫助保安服務公司提升活動安保、社區治安的能力和水平，使公安機關更加集中精力開展社會維穩、打擊犯罪等專業工作。二是發揮行業協會作用。要支持行業協會依法進行自治管理，并通過組織開展業務培訓、以會代訓、召開行風監督員座談會等多種方式，充分調動行業主動管理的積極性，促進行業從“要我管”向“我要管”轉變。通過特種行業協會的自治與自律，自覺、規范執行各種治安管理制度，預防和減少違法犯罪的發生。三是推行有償治安服務。從市場化的角度對部分治安管理工作進行系統開發，形成有序發展的治安服務產業。如將居民小區治安承包給開發商或物業管理公司，由他們組建保安隊，落實門衛值守、治安巡邏、安裝監控報警裝置等管理措施，實行有償服務。同時，在社會治安管理中精確物防、技防投入成本計算，力爭以最少的投入獲取最好的治安管理效果。

（三）完善以社區警務為主導的社會化治安防控體系。社區是整個社會的基本組成單元，也是治安管理的基礎和立足點。必須大力實施社區警務戰略，全面落實治安防范措施，構筑全社會齊抓共管的社會化治安防控體系。一是充分整合社區資源，夯實群防群治基礎。人民群眾是社會治安管理的天然參與者，群眾維護社會治安有自身的安全需要。要聯合有關部門組織開展社會治安大巡防活動，廣泛組織發動村（社區）義務巡邏隊、護廠隊等群防群治隊伍參與社區義務巡邏；深入社區發動黨員干部、社區群眾、平安志愿者參與日常巡邏防范，不斷提高群眾自防自治能力。二是設計專群結合載體，嚴密治安防控網絡。堅持以往行之有效的做法和經驗，不斷發展壯大治保會、調解會、內保會、治安志愿者等組織形式，抓住當前加快推進新型社區管理體制和新農村建設等有利時機，建立健全以社區（駐村）民警、保安為核心，治保組織為骨干，群防群治力量為依托的全方位、多層次的社區治安防控網絡。三是加大科技手段投入，完善社區防范體系。加快構建完善技防工作體系和保障機制，切實提高治安防控工作信息化、網絡化水平，實現防范工作由人力密集型向科技密集型轉變。要充分利用社會治安動態視頻監控系統建設，形成科技防范的規模效應，抓好人機互動和互補，提高社區治安防控工作實效。四是加大防范宣傳力度，提高群眾自防意識。依托社區警務工作平臺，組織社區（駐村）民警、保安會同社區組織和單位，以群眾喜聞樂見的形式，深入開展“送法下鄉”活動；以警民懇談、群眾“安全感、滿意度”評議員座談會等溝通平臺，定期向居民群眾發布治安預警、通報治安狀況，廣泛征求群眾代表意見建議，逐步提高廣大農民群眾的法治意識和自防意識。

（四）構建以警務合作為依托的打擊違法犯罪新格局。警務合作是打擊違法犯罪的有效手段，也是實現治安管理社會化的必然途徑。一是深化警務合作機制。積極探索與周邊區域公安機關開展密切合作，完善相關職能部門協作配合、聯勤聯動工作機制；加強與兄弟單位的交流溝通，廣泛學習先進的工作理念和經驗，開展相關領域的深入合作，實現工作互動、信息互通、警力互援，形成打防控犯罪合力。二是建立信息共享機制。牢固樹立精確打擊的理念，依托公安“大情報”體系建設，積極推動建立社會管理信息平臺，全面整合政法、金融、電信、工商、社保、民政、信訪、交通等社會管理相關部門的信息資源，實現信息互通共享，形成信息主導社會治安管理工作的部門合力。三是拓展警務合作領域。加強與交通、民政、城管等職能部門的協作交流，深化流動人口、出租房屋管理，對治安復雜區域和突出問題開展專項整治。同時，建立健全網上監督、管理、舉報制度，會同工商、文化等部門及時打擊整治網絡違法犯罪活動，進一步延伸治安管理觸角。

（五）營造以宣傳教育為支撐的治安管理社會化環境。治安管理社會化除了需要行政力量推動以外，還要積極借助社會輿論的作用，不斷提高民警和廣大群眾對治安管理社會化的認識，爭取最廣泛的社會支持。一是注重教育，提高認識。公安隊伍是治安管理的主力軍，也是社會化管理的帶頭人。必須切實加強群眾觀念、群眾路線教育，使廣大民警端正對群眾的態度，增進與群眾的感情，牢固樹立為民執法、靠民執法的意識，打牢公安工作的群眾基礎，贏得廣大群眾的信任、理解和支持，更加有效地發動、組織、依靠群眾共同做好治安管理工作。二是典型引領，以點帶面。發揮典型模范的示范引領作用，廣泛借助網絡、新聞媒體等宣傳陣地，深入挖掘群眾見義勇為、互幫互助的先進事跡，大力倡導“我為人人、人人為我”的奉獻精神，進一步激發群眾參與治安管理的熱情。三是廣泛宣傳，營造氛圍。主動加強與黨政機關、企事業單位、社區村居以及人民群眾的溝通聯系，定期舉辦“警民懇談”、“問計于民”等活動，通過宣傳和引導，切實增強廣大群眾和企業負責人“花錢買平安”意識，自覺加強人防、物防、技防投人，共同做好社會治安管理工作。

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1674-3040（2010）06-0073-04

2010-10-15

張順榮，中共浙江省海寧市委常委、市公安局局長，本刊海寧市公安局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯：潘晶安）