危機處理中非政府組織的參與功能探析——以汶川地震為例

張銳焓

（華南師范大學 公共管理學院 廣東 廣州 510006）

在2008年5月12日發(fā)生的四川汶川大地震中，中國非政府組織發(fā)揮出了驚人的力量，為政府減輕了相當大的壓力，展現(xiàn)出了轉型時期中國非政府組織的新面貌，他們的表現(xiàn)也贏得了政府和人民的信任。

一、危機處理中非政府組織參與的必要性

公共危機是指在政府管理國家事務中,突然發(fā)生的如自然災害、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。當危機爆發(fā)以后，非政府組織可以在公共利益的旗幟下迅速地做出反應，靈活地調整自己具體的工作方向和工作內容,解決公共危機帶來的社會問題，提供多樣化的而不是政府般的整齊劃一的服務。

由于社會個體的需求存在差異，政府在提供社會公共服務和物品時不可能滿足社會所有成員的偏好，這個時候就會出現(xiàn)“政府失靈”。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下,危機事件的不可預知性往往會加劇政府權力“失靈”。這也導致了在危機處理當中，政府很難做到全方位的救援，在提供全面的公共服務和物品時容易造成缺位，并且政府在傳統(tǒng)的危機管理方式中不能代表全社會各個階層的利益。而非政府組織是社會公民自發(fā)組成的自治組織，是為社會公益事業(yè)服務的，代表著全社會的公共利益方向，它的存在有個很重要的功能就是彌補“政府失靈”。

二、危機處理中非政府組織的功能分析

（一）非政府組織在危機處理過程中的作用

非政府組織參與的意義重大，所起到的作用主要有以下幾方面：

1.宣傳和喚起公眾危機意識，增強了危機處理的社會凝聚力。非政府組織大多是社會基層組織，因此在群眾中間有著廣泛的聯(lián)絡渠道，同時又作為跨部門、跨行業(yè)的社會組織，通過他們自身的社會活動范圍，可以迅速地把危機信息傳遞給社會各界。此外，它們專業(yè)上的優(yōu)勢就有助于對某一類公共危機具有敏銳的洞察力和遠見，因而非政府組織往往能夠迅速地發(fā)現(xiàn)危機的苗頭和趨勢，從而呼吁并引起整個社會的注意和重視，通過各種信息渠道對公眾進行大量的宣傳，及時地反映危機信息，樹立公眾的危機觀念，協(xié)助政府相關部門的決策，加快了危機管理系統(tǒng)中信息傳遞的機制運行。

2.募集大量款物，整合社會資源，在一定程度上緩解了政府的財政壓力。危機發(fā)生之后，物資缺乏的現(xiàn)象是普遍存在的。充分的物資準備是公共危機管理成功的物質保障。政府是公共服務的主要提供者，承擔著公共危機處理的重要職責。但政府提供的資源總是有限的，如果沒有非政府組織的社會募集，恐怕僅靠財政撥款對危機的救助還是杯水車薪。非政府組織可以通過廣泛動員政府之外的社會公益資源來對危機受害者提供援助,這就能有效彌補政府的資源短缺。通過有效的社會動員方式向慈善事業(yè)和公益事業(yè)基金會或個人進行動員來組織籌集款物，優(yōu)化整合社會資源和社會力量，將全社會可利用的資源聚集在一起用于危機處理。

3.實施人道主義救援，積極協(xié)助醫(yī)療機構進行救治和災后疾病的控制工作。危機發(fā)生以后，災民的生命安全是第一位的，搶救時間越早行動越快，效果才會越好，災民的生命安全才能得到保障。在危機中，即使政府救援專業(yè)人員快速反映，到達災區(qū)也需要一段時間。而這個時候非政府組織的效率優(yōu)勢就能得到充分的體現(xiàn)。例如四川當?shù)氐姆钦M織在災情發(fā)生以后第一時間趕到災區(qū)，實施人道主義救援，組織災民自救互救。并且當?shù)氐姆钦M織對災區(qū)的地形、社會環(huán)境等情況更加熟悉，應對起來也更加從容，為專業(yè)救援人員的到來贏得了寶貴的時間。

4.吸納大量志愿者，補充了政府部門專業(yè)應急人員的不足。在面對公共危機時，政府人員不可能把救助的“觸角”伸向危機范圍的各個角落，很可能由于人員的匱乏，造成救助時顧此失彼。而非政府組織可以通過“自主參與”模式，招募到大量的志愿者來協(xié)助政府部門的救援工作，此時非政府組織就會成為政府的有力幫手。這些組織可以團結和吸納許多具有公共意識和獻身精神的公民成為工作志愿者，他們在危機時刻提供志愿服務，為政府應對公共危機提供和儲備了大量的人力資源。比如在這次抗震救災中，除了一些有專業(yè)醫(yī)療護理知識的志愿者之外，來自全國各地的大量非醫(yī)護專業(yè)的志愿者也都奮戰(zhàn)在抗震救災第一線，擔任著運輸和發(fā)放救災物資、安置災區(qū)群眾、協(xié)助維護秩序的重任，這就極大地減輕了政府有關部門人員不足的壓力。非政府組織可以運用自己的專業(yè)優(yōu)勢,在危機處理中提供各種層次、各種形式和各種性質的服務，這樣政府部門就可以有足夠的精力來應對危機處理進行宏觀調控。

（二）非政府組織在危機善后處理中的作用

政府不僅在危機處理過程中需要非政府組織的幫助，而且在危機恢復階段同樣需要非政府組織的廣泛參與。

首先非政府組織為危機受眾展開心理輔導，在穩(wěn)定公眾情緒方面發(fā)揮了積極作用。

危機發(fā)生以后，在提供基本的安全、生活保障的同時,對于危機中的人們還應提供心理援助。這就需要對危機民眾進行必要的心理輔導，撫慰民眾受傷的心靈，幫助他們重拾生活的信心，這也是災后重建工作中的重點之一。因此,在提供基本的安全、生活保障、援助的同時，對于危機后的人們還應提供心理援助。比如在這次地震后，中國紅十字會總會派出的兩支心理救援隊早早趕赴災區(qū)，針對地震給人們造成的心理創(chuàng)傷進行心理干預，此外中國心理衛(wèi)生協(xié)會也號召各地方心理衛(wèi)生協(xié)會人員積極地參與到災后心理救助工作之中。同時，NGO在災后恢復階段還應積極配合政府使各種正確信息公開化、明朗化,切斷謠言的傳播，穩(wěn)定公眾心理。

另外，非政府組織要加強與國家相關部門的合作，參與到政府對危機管理評估的工作中來，還要認真研究和分析各種可能產生的新危機，并向政府提出政策建議和應對措施。為政府危機管理能力的提高、危機管理立法進程的加快、危機管理基礎設施建設的完善建言獻策。與此同時，非政府組織還要不斷進行自身的能力建設，提高危機管理的應變能力和專業(yè)水平，努力擴大非政府組織在社會發(fā)展中的影響及力量。

在危機恢復階段，地方政府沒有能力滿足群眾所有的需求，政府的公共服務和社會管理也不可能做到天衣無縫。比如說要建孤老院、孤兒院、殘疾人康復院，還有災區(qū)群眾家庭重建、社區(qū)重建、心理康復當中面臨的諸多問題。在這樣的一種社會發(fā)展的特殊狀態(tài)下，非政府組織確實可以成為政府建設一個新的和諧社會的一個助手，來輔助政府部門進行危機后的重建工作、重新恢復和建立穩(wěn)定的社會秩序。

三、非政府組織在危機處理中存在的不足

首先，從一定程度上來說，與國際非政府組織相比，專業(yè)性不夠充分。例如無國界醫(yī)生組織是一個由各國專業(yè)醫(yī)學人員組成的國際性志愿者組織，對參與救援的志愿者選拔標準非常嚴格，保證其組織的專業(yè)性，因此在救援工作中表現(xiàn)突出。在這次地震發(fā)生后該組織立即組織志愿醫(yī)生趕赴第一線，然后從應急捐贈物資運抵災區(qū)，到援災款物的募捐及使用，一系列專業(yè)化運作才能確保救災水準和效率，這對于起步遲緩的中國NGO有諸多借鑒。

其次，在資源調動和自我管理方面也略顯不足。就目前而言，我國大部分非政府組織的經營能力較弱，資源動員能力有限，募集資金的渠道和范圍也較單一，自身的資源是有限的，能調動的資源也是有限的，因此非政府組織要加強與政府和一些其他的社會組織的溝通與協(xié)作，建立互助機制，爭取財力與物力上的支持。而且我國缺乏專業(yè)的救援NGO，大部分的非政府組織，甚至無法找到非常有效的管理和行動方式，導致在各種突發(fā)性事件來臨時缺乏行動能力，非政府組織要加強自我管理，形成有效的管理模式。

另外，非政府組織之間的合作性也尚待加強。這次地震發(fā)生后，許多NGO都是臨時組建的，因此建立各個非政府組織間的分工協(xié)調與資源整合機制就顯得十分必要，這樣可以統(tǒng)一調配人員、物資和資金投放，克服功能重疊造成的惡性競爭與資源浪費。而且還要加強對自發(fā)性零散的志愿者進行引導與管理，避免志愿者“游擊隊”式作戰(zhàn)帶來的社會秩序混亂。

最后，需要進一步加強與國際非政府組織的溝通協(xié)調。當公共危機發(fā)生后，國內非政府組織應該更加主動地去尋求國際非政府組織的協(xié)助，通過專業(yè)性更強、經驗更豐富的國際非政府組織的指導，吸取國外的先進理念，我們國內的NGO才能進步得更快。借鑒國外非政府組織的成功經驗，有助于國內非政府組織形成比較成熟的運作模式，對我國非政府組織有效參與公共危機處理來說是具有重大意義的。

五、結論

通過這次地震危機，我們已經可以看到中國的非政府組織正在茁壯成長，社會公信度在不斷提高。政府也更加重視非政府組織的作用，可以說他們在此次抗震救災中的表現(xiàn)為仍處于起步階段的國內非政府組織樹立了一個里程碑式的標志。在今后的道路上，非政府組織在公共危機中發(fā)揮的力量將會越來越大。