成都市與昆明市統籌城鄉發展比較研究

中共云南省委黨校課題組

(中共云南省委黨校 經濟學教研部,云南 昆明 650111)

成都市與昆明市統籌城鄉發展比較研究

中共云南省委黨校課題組

(中共云南省委黨校 經濟學教研部,云南 昆明 650111)

成都和昆明作為西部地區的省會城市,在統籌城鄉改革發展的過程中,雙方都在諸多領域進行了探索和實踐,積累了各具特色的經驗,尤其是成都市被國務院確定為統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區,取得了顯著的成效。注重學習和借鑒成都市的成功經驗,以推進昆明市和云南省統籌城鄉發展及城鄉一體化建設的步伐,促進昆明和全省經濟社會的健康快速發展。

成都市;昆明市;統籌城鄉;比較

一、成都市與昆明市城鄉一體化建設的條件、做法和目標比較

(一)成都市與昆明市在城鄉一體化建設中的基本條件比較

1、成都市和昆明市均為西部省會城市,具備了一定的發展基礎和統籌實力。2007年,成都市實現地區生產總值 3324.4億元,人均生產總值達 26527元;昆明市實現地區生產總值 1393.69億元,人均生產總值達 22578元。成都市 2008年 GDP同比增長 12.1%,昆明市增長 12%,均呈快速增長態勢,雖然兩市人均生產總值相差不是太大,但成都的城市規模和經濟實力總體大于和強于昆明。

2、成都的自然條件比昆明相對較好,昆明統籌城鄉發展的難度相對較大。成都的城鄉統籌發展及城鄉一體化建設是在 1.24萬平方公里、以平原為主體的區域內進行,統籌城鄉的改革和探索更多地體現為大城市帶大郊區,城市和農村人口基本相當。昆明市所轄 8縣 5區 1市 2.1萬平方公里的土地中,有 88%是山地和丘陵。落后的北部 5縣區占全市土地面積的 57%,人口占全市的 34.9%,但地區生產總值和財政收入僅為全市的 6.39%和 5.27%,并且還集中了全市 80%的貧困人口。

3、成都市的影響和示范效應大,昆明市的改革發展在加速。成都作為國家統籌城鄉綜合改革配套試驗區,既享有國家給予的政策扶持,又是“創新機制和體制”的平臺,可以充分利用國家賦予的權利,在統籌城鄉發展中大膽創新,向體制機制要潛力、要動力、要能力,已經在實踐中積累了相當豐富的城鄉統籌綜合配套改革經驗,對全國的影響和示范效應大。昆明市委在仇和為書記的市委的帶領下改革發展思路清晰,速度加快,力度增大,成效明顯。

4、成都市統籌城鄉發展覆蓋全市,昆明市統籌城鄉發展的區域則相對集中。成都市城鄉一體化建設是“全域”成都,統籌范圍覆蓋整個成都市。昆明的城鄉統籌發展及城鄉一體化建設主要是在占地面積約為 6738平方公里 (大約占全市土地面積的 1∕ 3)的滇池流域。與成都的大城市帶大郊區相比,滇池流域地區是云南省政治、經濟、文化中心和交通樞紐,是全省最發達、人口最集中、城市化水平最高的區域,流域內產業集中度高,縣域經濟整體實力較強,在工作開展方面具有的一定優勢

(二)成都市與昆明市統籌城鄉發展中的主要做法比較

1、成都市統籌城鄉發展及城鄉一體化建設的主要做法。成都市的統籌城鄉發展和推進城鄉一體化建設,是以城鄉規劃一體化為先導,以“三個集中”為核心,以“四個建設”為重點,以破除城鄉二元結構、謀求城市與農村同發展共繁榮為目標。(1)以城鄉規劃一體化為先導,確立全域成都的發展格局。成都統籌城鄉規劃,從市到區 (市)縣、再到鄉鎮,到村、社區和農民集中居住區,實現了城鄉規劃全覆蓋,把 1.21萬平方公里幅員面積作為一個現代化的都市區來統籌發展,并把規劃作為龍頭和基礎,作為科學發展和依法行政的基礎。(2)以“三個集中”為核心。一是加快工業向園區集中,促進資源集約、環境保護和新型工業化的要求。二是引導農民向城鎮轉移集中,促進農民生產方式的轉變,引導農民向二、三次產業轉移就業。三是推進土地向規模經營集中,提高土地資源的效率和效益,加快現代農業的發展。(3)以“四個建設”為重點,著力進行農村產權制度建設、基礎設施建設、公共服務建設、基層民主政治建設,構建保障城鄉一體化實施的體制機制,為統籌城鄉發展城鄉一體化建設提供制度保障。

2、昆明市城鄉一體化建設的探索與實踐。(1)把統籌城鄉發展與建設現代新昆明發展戰略結合起來。進行了區劃調整和撤并鄉鎮工作,從行政架構上保證統籌城鄉發展的順利進行;針對昆明區域差別大的特點,將 14個縣 (市、區)劃分為“領跑、助跑和跟跑”三大板塊,來加快城鄉發展并縮小城鄉差距。(2)以滇池流域為城鄉一體化先行先試地區,實施七個方面的統籌任務。選擇綜合實力較強,基礎設施條件較好,城市化程度較高和區域發展相對均衡的滇池流域核心區 2920平方公里作為先行先試地區,輻射帶動全市 6738平方公里地區的城鄉一體化發展。具體制定了七個方面的一體化任務:推進城鄉規劃一體化、推進城鄉生態建設和環境保護一體化、推進城鄉產業發展一體化、推進城鄉基礎設施一體化、推進城鄉就業和社會保障一體化、推進城鄉社會事業一體化和推進城鄉機制一體化。(3)實施“三三四”的統籌發展思路,加速“三化”化解“三農”問題的進程。即:工業化化農業靠農業產業化龍頭企業,城市化化農村靠勞動力轉移,市場化化農民靠土地流轉。抓好“三個方面”向農村延伸的工作。即:公共基礎設施向農村加快延伸、社會保障制度向農村加快延伸,公共服務體系向農村加快延伸。實現“四個集中”,即:工業向圓區集中,商鋪向市場集中,居住向小區集中,先富起來的農民向城市集中。

(三)成都市與昆明市統籌城鄉一體化建設的發展目標比較

1、成都市推進城鄉統籌發展及一體化建設的目標設想。成都市按照“1年啟動,3年取得新突破,5年開創新局面,10年基本實現總目標”的要求分步推進實驗區建設。通過 10年左右的努力,使工業集中度達到 80%,城市化率達到 70%,土地規模經營率達到75%,經濟社會實現跨越發展,城鄉差距明顯縮小,現代城市和現代農村和諧交融的新型城市形態初步形成。(城鄉差距明顯縮小是指城鎮居民收入穩步增長,農民人均年收入增長 10%以上,城鄉居民收入比縮小到二比一。經濟社會實現跨越發展是指全市地區生產總值突破萬億元,比去年翻兩番。人均生產總值達到 8.2萬元。財政收入突破三千億元,經濟實力和活力明顯增強)。

2、昆明市統籌城鄉發展及城鄉一體化建設的目標設想。以滇池流域 2920平方公里為核心區,輻射帶動轄區 6738平方公里地區,用 6年時間即到 2013年,基本建立城鄉一體的經濟社會發展管理體制運行機制;城鄉空間資源得到優化配置,產業布局合理,工業向園區集中、農村人口向城鎮集中、土地向規模經營集中取得突破性進展;城鄉基礎設施不斷完善,生態環境狀況明顯好轉,城市化水平顯著提高;城鄉居民充分就業,各類社會保障全覆蓋,教育、衛生、文化等公共服務設施實現基本均衡,人民生活水平大幅度提高;初步形成城鄉一體化格局,為在全市消除城鄉二元結構打下堅實基礎。

綜上所述,成都的統籌城鄉一體化建設是抓住“三個集中”這一核心問題來展開并全面推動,同時注重城鄉一體化的體制機制的建立與完善;而昆明的統籌城鄉一體化建設則是以先行先試來突破,以“三化”化解“三農”問題,同時,注重抓好生態城市建設等,二者都體現了從實際出發、各具特色的改革發展思路。

二、在統籌城鄉發展中昆明市與成都市相比存在的不足和挑戰

比較的目的是學習成都市的長處和經驗,找出昆明市的差距和不足,加快昆明市統籌城鄉健康發展。

1、成都市的統籌城鄉發展及一體化建設是“全域”成都的大概念,即“成都全域城鄉一體化”。而昆明市城鄉統籌發展和城鄉一體化建設范圍,主要集中在滇池流域部分區縣,是在全省經濟實力最強的 4區1市 2縣開展,而全市最需要以城帶鄉的經濟實力相對較弱的 6縣 1區統籌城鄉發展進展緩慢。

2、成都市的統籌城鄉發展及一體化建設在土地流轉方面有較快的進展。目前,在試點的基礎上已全面進入確權頒證和搭建交易平臺的實際操作階段。確權頒證主要是對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權、農村林權和房屋所有權進行確權登記,明確產權,頒發證書,并在市縣都建立了土地流轉交易市場。而昆明的這些工作尚未全面開展,因此,在土地征用、流轉、農民融資、土地規模經營和發展現代農業中都存在許多實際困難。

3、成都市的統籌城鄉發展及一體化建設出臺了符合成都市實際的相關政策,形成了一系列配套文件。如:《中共成都市委成都市人民政府關于推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的意見》、《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》、《集體土地所有權和集體建設用地使用權登記有關問題的實施意見》、《成都市農村土地承包經營權登記管理辦法》、《成都市農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《成都市集體建設用地使用權流轉市場管理辦法》、《五市(縣)農村產權制度改革確權頒證工作步驟》、《成都市鄉鎮黨委書記公推直選試行辦法》、《成都市鄉鎮黨委書記罷免試行辦法》、《成都市鄉鎮黨委書記民主評議試行辦法》等。而昆明目前尚缺少類似統籌城鄉發展、城鄉一體化建設的配套性文件,這就給滇池流域統籌區內各部門在具體操作中帶來了一定的難度,影響了工作的快速推進。

4、昆明市在城鄉一體化建設中還面臨著一些較為嚴峻的挑戰。主要表現在:推進城鄉一體化的體制機制障礙;基礎設施尤其是生態環境建設投入嚴重不足;產業布局不合理,集中發展程度較低,工業園區的集聚效果還未體現;滇池流域環境保護與開發的矛盾日益突出,生態環境破壞嚴重,生態系統脆弱;農村集體經濟組織經濟基礎薄弱,社會保障程度低,需要轉移就業的農村富余勞動力規模大;“城中村”數量多且改造難度大,農村居民在思想意識、思維方式、生化習慣、行為方式等方面與城市相比還存在較大差距。組僅在市發改委下設辦公室)。統籌城鄉發展工作委員會既是市委的工作機構,又是市政府的工作機構,列入市委工作機構序列,主要負責全市統籌城鄉改革和發展的相關工作。

2、以規劃一體化引領城鄉經濟社會發展一體化,制定和實施覆蓋全市城鄉的科學規劃。要以規劃為龍頭和基礎,打破城鄉規劃分割的局面。鑒于昆明市城鄉差距大和發展不平衡的現實,建議在滇池流域率先一體化的基礎上,制定包括經濟實力相對較弱的 6縣 1區在內的統籌發展規劃,統籌內容包括城鎮體系規劃、農村空間布局規劃以及城鄉產業發展、土地利用、城鄉基礎設施建設、社會事業發展、生態環境保護等專項規劃,形成了城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的規劃體系和監督執行體系,加大對落后地區的扶持和帶動。按照“規劃先行、高點起步,以人為本、生態優先,以城帶鎮、以鎮促村,城鄉一體、全面發展”的要求,堅持城鄉聯動,實現共同繁榮。

3、以農村土地產權制度改革為突破點,鼓勵農民探索多種形式的土地流轉模式。“三個集中”實質是解決統籌城鄉發展中的人、地、財三大問題,難點在于土地集中。要建立“農民自愿、依法有償、政府引導、市場調節”的土地承包經營權流轉機制,對遷入城鎮定居,自愿放棄承包地的農民,經集體經濟組織成員(代表)大會討論同意,可用集體經濟組織收益給予補償;引導社會資本參與農村土地承包經營權的流轉,領辦或聯辦農業企業,著力打造一批千畝以上的生產基地;鼓勵農村集體經濟組織推行土地承包經營權規模流轉。對于穩定轉移到城鎮工作和生活的農民,倡導以轉包、轉讓為主;對于在城鎮就業不穩定、仍基本依賴土地為生的農民,倡導以中短期出租為主;對于依靠土地謀生的農民,倡導在專業大戶、專業合作社和龍頭企業等帶動下,探索集中整治土地、自愿互換土地、股份合作等多種適度規模經營形式;對通過土地整理新增的土地及“四荒”地,由集體經濟組織統一流轉,也可跨區域流轉其他集體經濟組織的土地,規模經營的收益歸集體經濟組織成員共同所有;在土地流轉基本條件不具備,土地仍是農民收入主要來源的地方,充分發揮種養大戶、購銷大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等經營主體的作用,在家庭承包經營的基礎上,通過統一產前、產中、產后服務,逐步實現規模經營。

4、深化農村產權制度改革,開展并加快確權、登記、頒證工作。這是保護農民利益和推進農村土地流轉的帶有根本性的基礎性工作。確定農村土地家庭承包關系的長久不變,是實現農村土地使用權依法有序流轉的基礎和前提。要對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、農民土地承包經營權、林權和房

三、促進昆明市統籌城鄉一體化建設的對策

1、提高認識,加強領導,抓緊抓實。統籌城鄉發展是中央在新時期破解三農難題,維護社會穩定,實現國家長治久安的重大戰略。包括了政治、經濟、社會、文化和黨的建設全部內容,是具有根本性和全局性的工作,應作為一把手工程抓緊抓實,做到認識到位,責任到位,工作到位。為深入推進統籌城鄉發展,協調和解決統籌城鄉發展中存在的問題,需要一個強有力的、具有權威性的工作機構,建議在現有的昆明市推進滇池流域城鄉一體化工作協調領導小組的領導下,成立昆明市統籌城鄉發展委員會 (目前領導小屋所有權進行確權登記,明確產權。首先明確界定集體資產主體為三級所有:村民小組成立由村民自愿組織的集體經濟合作社,行使最基本的集體土地所有權;集體經濟組織和現有村民小組、村民委員會剝離,村民以其所有權或使用權收益股份入股成立組集體經濟組織合作社,眾多的集體經濟合作社組成村集體經濟組織合作聯社;鄉成立農村集體資產監督委員會,主要行使集體資產的監督權。產權主體明確后,集體經濟合作社在調查摸底的基礎上,向村民進行確權公示,最后由有關的政府部門登記頒證,同時,培育土地流轉中介服務組織,搭建流轉平臺。目前可以依托縣鄉 (鎮)農經站 (所)作為土地流轉的中介服務組織,掌握農村土地的流轉動態,收集發布本地區的土地供求信息;規范土地流轉程序,指導辦理土地流轉的相關手續,協調處理流轉各方的關系;建立健全并管理好土地流轉的檔案資料;及時調處土地流轉糾紛,依法保護流轉雙方的合法權益。

5、扶持農民專業合作社加快發展,加快現代農業的發展和新農村建設。統籌城鄉發展需要產業支撐和充分發揮農民的主體作用;農民專業合作社在引領農民參與農業產業化,實行專業化、標準化生產,開展規模化、品牌化經營,開發建設優勢產業和特色產業,增強農民運用現代物質技術裝備的能力,提高農業的組織化程度和農產品的競爭力等方面發揮了積極作用。要按照“服務農民,進退自由,權利平等,管理民主”的基本要求加快發展;加大對農民專業合作社的扶持的力度,一是要加大項目扶持的力度;二是要加大對民族地區、邊遠地區和貧困地區的農民專業合作社的財政補助力度;三是要加快出臺金融支持政策;四是要落實稅收優惠政策。

6、建立城鄉統一的戶口登記制度,降低農民工的落戶門檻。以城帶鄉的關鍵在于解決吸納農村的富余勞動力,并讓農民平等的享受市民的待遇。應盡快在全市范圍內取消農業戶口、地方城鎮戶口,改為按實際居住地登記戶口,并統稱“居民戶口”;實行戶口遷移條件準入制,市區戶口準入基本條件為有合法固定住所和穩定職業,降低農民工落戶門檻。對四類優秀農民工率先可以在昆明就業地落戶,即在昆明市獲得縣 (區)以上黨委、政府、農民工工作領導小組、流動人口工作領導小組表彰嘉獎或授予榮譽稱號的;取得技師以上職業資格證書的;取得高級工職業資格證書,在就業地工作并連續繳納社會保險費滿兩年的;帶高新技術成果在江蘇創辦企業或實施轉化的。

7、解決農民變市民后能夠平等享受到城市教育、醫療、養老、就業培訓、最低生活等社會保障問題。政府要從注重城市基礎設施建設向注重改善民生轉變,使政府投融資向城鄉教育、文化、衛生、體育等事業延伸,促進社會事業的均衡發展。可考慮把農村和城市低保作為一個有機統一的整體加以謀劃,逐步實現建立城鄉一體化社會救助體系的目標。一是就近安排其子女入學,并繼續享受農村義務教育“兩免一補”政策;二是由區勞動和社會保障部門對失業勞動者免費提供職業技能培訓或創業培訓、就業指導和職業介紹,符合條件的可享受小額擔保貸款、就業再就業援助等政策;三是根據不同情況保證農民變市民人員的基本養老保險;四是農民變市民人員符合城鎮低保規定的可納入城鎮居民最低生活保障。

8、推動農民向市民轉變,全面提高農民素質。城鄉統籌是重大而深刻的社會變革,不僅涉及到城市與鄉村的融合,經濟與社會的轉型,資源和環境的變化,而且涉及社會生活各個方面的深刻變遷。其中,非常重要的方面,是農民向市民的生活方式、思想觀念、交流方式、人際關系及社會活動等方面的轉型。近年來,昆明市部分區域,特別是城鄉結合部,由于城鎮擴建,一大批農民轉變為市民,尤其是物質條件的轉化非常迅速,他們的居住環境與城鎮居民幾乎完全一樣。但一部分農民由農村居民到城鎮居民轉化的緩慢和滯后,勢必影響到城鎮環境、人文氛圍、社會治安、文化體育、就業再就業等一系列問題的順利解決。鑒于此,需要下大決心、花大力氣通過教育、感化、熏陶等多種形式,向剛成為城鎮居民的農民“灌輸”現代城市的思維方式、思想意識、生活習慣、人文氛圍、行為方式,推動農民向市民轉變。

9、推行鄉鎮黨委書記公推直選試點,加強群眾對領導的評議和監督。實行“群眾民主推薦、黨員直接選舉”為主要內容的鄉鎮黨委書記公推直選,可以改變過去單靠組織任命的方式,將基層干部的選舉權、監督權和罷免權交到了廣大黨員和群眾手里,能夠有效地促進干部對群眾負責的責任心,使農村基層干部能夠主動聽取群眾的意見,接受群眾監督,促使工作方式和作風得到根本性的改變。它有利于加強農村基層民主政治建設,完善農村基層治理結構,構建在黨的領導下社會組織廣泛參與的鄉村治理機制,讓農民增強自主意識,發揮主體作用。還可推行區 (市)縣黨委常委會、全委會、政府常務會的“三會”開放制度,吸引普通黨員群眾參與決策,并將“三會”開放向鄉鎮、街道延伸,拓寬開放層面,擴大公眾參與。對干部的考核中積極引入社會評價,全面引入民主測評、民意調查、述職評議等,形成“下評上、民評官、基層評機關”的社會化評價機制。

責任編輯:劉建文

F912.8

A

1671-2994(2010)01-0125-04

2010-01-07

周龍弟(1952- ),男,上海人,中共云南省委黨校經濟學教研部主任、教授。研究方向:經濟學。(課題組長)

李 敏(1952- ),男,云南宣威人,中共云南省委黨校經濟學教研部副主任、教授。研究方向:經濟學。(課題組長、執筆)

課題組成員:李曉冰、杜瓊、趙穎新、肖雁、梁萍、龍玲、馬傳華。