國外衛星導航定位系統的應用管理體制及政策

20世紀90年代，美國的GPS和俄羅斯的GLONASS兩大衛星導航定位系統先后投入運行，2002年，歐盟成員國也正式啟動伽利略衛星導航系統。從目前發展來看，GPS系統不僅在戰爭中發揮著越來越重要的作用，還廣泛地拓展了應用領域，形成了新興的產業并滲透到國民經濟、科學、社會和人民生活的各個方面。而GLONASS系統建成之后由于種種原因不能及時進行補網發射，使得系統從1999年起處于癱瘓狀態，至今尚不能單獨提供全球衛星導航應用服務。歐洲伽利略計劃初期采取的公私合伙經營（PPP）管理體制的失敗，導致計劃延后、經費大量超支等嚴重后果。美國GPS的成功，除了擁有強大的技術與經濟實力外，主要得益于有一個連貫的發展管理體制及相關國家政策。目前俄羅斯和歐盟都在吸取本國的教訓和美國的經驗，也制定了適合自己的管理體制和政策措施。

一、美國GPS系統的管理體制及政策

為了確保GPS系統在全球應用中占據絕對優勢，美國對GPS的管理已從軍方單獨管理向軍民共同管理發展，制定了國家級天基定位導航政策，強化組織領導，明確職責，加強管理，鼓勵并促進GPS在全球的推廣應用。2004年12月8日，美國總統布什批準了《美國天基定位、導航和授時政策》（PNT政策），目的是確保美國天基定位、導航和授時服務，增強系統、后備支持及服務的拒絕與阻斷能力。根據政策要求成立永久性的國家天基定位、導航和授時執行委員會，對美國的天基PNT系統進行管理。國防部和運輸部部長或由他們指定的代表擔任執行委員會主席，成員由國務院、商業部、國土安全部、參謀長聯席會議、國家航空航天局（NASA）和其它相關部、局相同級別的代表組成。總統行政辦公室的成員為執行委員會的觀察員，聯邦通信委員會主席為執行委員會的聯絡員。國防部和運輸部部長將制訂執行委員會的運作程序。執行委員會下設國家天基定位、導航和授時協調辦公室，作為執行委員會的參謀機構。各部門既有各自的職責，又相互協作。

GPS的軍事管理和運行在國家天基PNT委員會的統一部署下，主要由國防部負責。國防部長對GPS的發展、采購、運行、維持和現代化提供所需資源負主要責任，并委托空軍具體負責。民用GPS的管理、運行與服務是在運輸部領導下，由民間GPS服務聯絡委員會（CGSIC）組織具體負責管理實施。

二、俄羅斯GLONASS系統的管理體制與政策

GLONASS系統從1980年正式啟動，是俄羅斯以軍為主、兼顧民用的國家系統，俄羅斯政府批準執行的“GLONASS系統2002～2011年的發展計劃”和《2006～2015年航天發展規劃》，主要目標就是成功地開發、有效地應用GLONASS系統，保證國家、社會和經濟的發展，保障國家安全，通過保證為俄羅斯和全球用戶提供高質量的服務，保持俄羅斯在衛星導航領域的先進地位。俄政府對GLONASS的撥款也逐年快速增長，2008年增加到26億美元。在管理體制上，借鑒美國GPS的管理體制，成立GLONASS項目部際協調委員會。主要包括：國防部，負責GLONASS系統的開發、運行和供政府部門使用的GLONASS用戶設備的開發。航天局，協助GLONASS系統開發，負責民用用戶業務的應用與開發、增強系統開發及系統性能檢測與控制，同時負責導航定位領域的國際合作。工業與能源部和運輸部，主要負責GLONASS民用部分的管理，參與系統政策制定及部分用戶設備的開發。

1999年俄羅斯關于GLONASS系統的總統令與政府聲明構成了GLONASS以后發展的政策基礎。主要內容如下：①確定GLONASS系統為軍民兩用空間設施，應用于科學、社會經濟目的以及俄羅斯聯邦防務安全領域；②GLONASS是俄羅斯國家戰略的重要組成部分；③GLONASS系統提供免費接入服務；④在俄羅斯領土內鼓勵使用GPS/GLONASS組合接收設備；⑤必須保證GLONASS與GPS及伽利略系統的兼容性與互操作性；⑥進入全球市場是GLONASS系統的發展目標。另外，俄聯邦政府已宣布了GLONASS對民用開放的一系列政策，意味著俄羅斯已將GLONASS系統推向國際合作的新水平。

三、歐洲伽利略系統的管理體制與策略

2002年3月，歐盟成員國正式啟動歐洲獨立自主的全球衛星導航定位系統——伽利略衛星導航系統。系統計劃到2013年建成。伽利略計劃發展一直不夠順利，先是第一階段計劃超支，然后是參加國之間的利益分配問題及伽利略商業運作模式如何實現等問題，使得伽利略計劃滯后于計劃近6年，總投資從最初設想的30多億歐元增加到近50億歐元，投資方式由初期的公私合伙經營（PPP）方式改為目前由歐盟獨家投資。2008年4月，歐盟立法機構歐洲議會通過伽利略計劃的最終部署方案，為伽利略的發展鋪平道路，標志著為期6年的伽利略計劃基礎設施建設階段正式啟動。在管理和運作模式方面，伽利略系統采取由歐盟監管方式，早期研發和在軌驗證費用由歐盟和歐空局均攤，部署階段南歐盟獨家承擔所需經費，未來系統運行管理由南歐盟委托的私營企業團隊進行，但不承擔風險。

四、啟示與建議

綜合分析國外衛星導航定位系統的管理體制及政策，對我國正在發展的北斗導航衛星系統工程，尤其對從北斗區域系統向全球系統的變以及我國衛星導航產業的未來發展具有重要參考價值。1.制定我國頂層衛星導航系統的長期發展規劃及相關國家政策，確保系統長期穩定運行；2.要有一個軍民結合、分工明確和職責分明的組織管理體系，并整合民用衛星導航產業的管理；3.要重視地面應用系統的同步開發。