我國城市規劃和與土地利用的問題與建議

岳曉楓 梁素娟

（1、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100 2、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100）

雖然根據《土地，管理法》、《城市規劃法》以及《基本農田保護條例》等相關法律法規，各城市可根據實際需要，在編制土地利用總體規劃前可編制城市土地利用總體規劃綱要但由于種種原因，一些城市在編制城市土地利用總體規劃綱要時仍難逃傳統規劃模式的束縛，在編制的思路、內容及方法上無大的突破。國外許多國家在城市土地利用方面走在了中國的前面，有不少地方值得我們借鑒。

1 發達國家的土地規劃概述

從城鎮化的發展過程來看，發達國家的城市土地利用規劃基本上分為兩個階段。第一個階段是以犧牲農業和農村為代價而興起的“單向型城鎮化”土地利用規劃政策，集聚是土地政策的主要傾向，因而導致了人口向大城市迅速集聚；到了工業化和城鎮化后期，即第二個階段，擴散又成為土地政策的主要傾向，通過集中于城市的先進的生產要素，向農村地域滲透、轉移、擴散，推動了人口新的流動，以促進城市經濟的發展。這種流動，是城市土地資源在整體上的優化，是一種歷史的進步。當然，還有一些場合，則是集聚過程中有擴散，或擴散中有集聚，兩種情況兼而有之。

城鎮化率在50%以前，由于全社會都在注重經濟效益而忽略社會效益和環境效益，因而導致了嚴重的“城市病”。當城鎮化突破50%之后。城鎮化進入了自我完善階段，“城市病”逐步得到了治理。他們經歷了一個先污染、后治理的過程。在這個過程中，他們也推行一種指導性的計劃，以抑制無政府主義的蔓延。這種指導性的計劃，并不要求嚴格執行，而是通過必要的政策手段，對經濟活動加以引導。

城鎮化與工業化相伴相隨，互為促進，在整體運行中平行上升。土地利用規劃相應地表現在：隨著工業化的發展城市的輻射力明顯加強，城鎮文明的覆蓋率明顯擴大，通過城市土地利用規劃的正確引導，使得城鄉界限逐步模糊，城鄉差別逐步縮小。

城鎮化水平高的國家，又多是農業高度發達的國家，這就說明相應的城市土地利用規劃中沒有考慮農業的支持，工業化難以為繼；沒有第二、三產業的帶動，城市難以啟動。

城鎮化進入成熟階段后，城市的引力不再是單個的中心城市，而是具有復合性質的城市體系，鄉村、城市在空間分布上呈“網”狀。城鎮化后的地圖再也不是一幅簡單的圖片了，而是一部向人們不斷提供地形變化的影片，城市土地利用規劃考慮較多的是城市間的區域協調發展。

城鎮化進入高級階段，第三產業成了城鎮化的后繼動力。這時農村就地城鎮化的勢頭大大加快，從地域上構成了城鎮化的主旋律，出現了城鄉一體化發展的明顯趨勢。

必須指出的是，盡管這些國家城鎮化已經達到了很高的水平，城鄉差別也大為縮小，而幾乎每個國家都存在著一個貧困階層。法國全國統計和經濟研究所公布的《法國社會資料》指出，法國不平等現象嚴重存在，貧富差距正進一步擴大。而相應的城市土地利用規劃也主要傾向于社會當中的富裕階層。

2 我國城市土地利用規劃的啟示

西歐各國的城市化水平較高，極大地帶動了國民經濟和社會各項事業的發展，這當中，土地利用規劃的作用功不可沒。通過借鑒國外先進的土地利用規劃理念，對我國傳統的城市土地利用總體規劃在研究方法上產生了一定程度的影響。具體體現在以下幾個方面：

2.1 強調區域觀念

城市的土地利用不能就城市論城市，隨著經濟全球化進程的加速，城市不再是孤立的封閉單元，而是處于區域的循環甚至國際交流圈中。土地利用規劃的編制應著眼于本地區、更大的區域甚至全世界，從區域經濟、大型基礎設施等方面來分析城市土地利用的重要性及土地利用發展的優勢和制約條件。規劃編制中應包含以下幾個方面的內容：應提出基于區域合作精神，超越行政區劃的土地空間發展模式；針對城市社會經濟高速發展這一特征，從國家發展戰略的高度，結合區域經濟的發展，對城市的土地利用的規模、發展方向、區域基礎設施布局等提出相關建議；通過研究當前國際國內背景下區域關系格局，分析城市發展的優勢及存在問題，將區域合作的組合城市作為城市發展的目標之一，并提出相應的土地利用空間結構重整策略。

2.2 與社會、政治、經濟的緊密結合

城市發展的內在動力是社會、經濟的發展。城市土地利用規劃必須進行城市社會、經濟發展的研究，才能保證其科學性。以新經濟時代的到來、全球經濟一體化和中國加入WTO 對城市社會經濟發展的影響為研究的切入點，緊密結合宏觀區域經濟競爭的要求：對城市經，濟發展與城市發展戰略選擇關系的歷史、現狀與未來進行分析和展望，從社會、政治、經濟等各個方面（特別是從城市高速成長這一特征出發）對城市的土地利用進行分析，提出構造適應知識經濟的未來發展的土地利用規劃新理念，以求在區域合作、中心城市建設、居住適宜性、歷史傳統保護等方面及相應的土地利用空間重整策略的編制上注重與城市社會、經濟發展的緊密結合。

2.3 生態優先的發展策略

針對城市生態環境質量不斷下降的狀況，應進行城市的合理容量和城鎮建設的生態適宜性研究，在建設和保護的地區之間，建立起土地要素合理流動的市場化配置資源的機制，從而達到控制環境容量小的城市，發展環境容量大的城市的戰略目的；同時應將城市土地利用規劃區范圍內的用地劃分為城市化發展促進地區、城市化發展控制地區及非城市化發展地區i 部分，通過生態限制因素的分析，確定不可建設區及控制發展區的范圍。在編制土地利用規劃中，必須分析各種土地利用結構對環境影響，并提出相應的改善措施，以求將土地利用對環境的破環減少到最低限度。

2.4 重視實施策略的研究

土地利用規劃的編制應對其實施策略進行研究。針對城市的發展和區域大型基礎設施的調整，根據現行的一系列城市土地利用的空間發展、相關組織機構、資金籌措等的政策，將以往孤立的部門計劃，整合為一個相互配套互為前提的戰略組合，分別從空間結構、產業發展、交通系統調整等方面提出相應的土地利用政策措施，增加了城市土地利用規劃的可操作性。

2.5 把握發展機遇

土地利用規劃編制過程沒有時間期限的限制，但這并不等于對時間觀念的漠視。作為土地利用規劃的基礎依據之一的城市發展時機與機遇，對其把握的正確與否，關系到城市發展的速度，編制土地利用規劃時應對當前的城市國民經濟水平和階段的判斷的基礎上，從人口、經濟增長速度等方面論證城市發展的最佳時機，并在土地利用上作出相應的安排。

2.6 理論與實踐的結合

總結我國近年來的城市實踐，將速度引入城市地域土地利用空間結構的分析，提出“外溢”式和“跨越”式兩種城市空間成長模式，并確定兩種發展方式所需要的各種土地利用邊界條件。

3 結語

對于由計劃經濟體制傳承而來的一些規范程式如人口規模的預測，在編制土地利用規劃時也應有所改進。采用環境容量的分析方法確定城市的合理規模，從國家城市化進程的戰略高度和城市在區域的角色兩方面提出相應的人口承載力基本要求。雖然上述這些研究方法及其結論還有待時間和實踐的考驗，但我們必須承認它們將對傳統的城市土地利用規劃理念產生強烈的沖擊，并有助于使城市發展戰略的選擇更具理性和說服力。

[1]張瓊,陳偉華,皮明.土地整理存在的問題及對策分析—以湖南省汝城縣為例[J].湖南財經高等專科學校學報，2010,(01):105-107.

[2]張效軍,湯惠君,馬曉茗.土地資源管理專業課程實習探討—以華南農業大學為例 [J].安徽農學通報(上半月),2010,(07):196-197.

[3]蘇州致力建設生態宜居的“低碳”城市[J].環境教育,2010,(02):65.