服務型政府之行政執法體系改革探討

韓 利

（山西大學，山西 太原 030006）

1 服務型政府的內涵

黨的十六大第一次把政府職能歸結為4個方面：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。黨的十七大報告又提出，加快行政管理體制改革，建設服務型政府。

服務型政府是指一種在社會本位、權利本位、公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府。服務型政府與傳統管制型政府體現了截然不同的行政理念、行政哲學、行政體制。其區別可以概括如下：

1.1 治理格局方面

傳統管制型政府體現的是人治格局，行政主體總是依據主觀想當然地解決和處理問題，通過國家公權力來實現自身意志，無法可依或有法不依。而現代服務型政府首先是崇尚法治的政府，不但要保護公民各項人身權利、財產權利和民主權利的實現，而且通過嚴格規范政府行政行為，更好地實現和維護公民權利。

1.2 政府與公民關系方面

傳統管制型政府的行政主體大多具有“官重民輕、官顯民微、官尊民卑”的心態，國家行政權力實際上演變成一種控制社會的權力，政府的行政權力涉及領域較廣，深入層面較深。而現代服務型政府是以公民權利為根本，行政機構是為人民提供各項公共服務的機構，不可逆轉地向社會本位、權利本位、公民本位回歸。

1.3 行政權力與公民權利關系方面

與計劃經濟高度集權相適應，傳統管制型政府以國家公權力為本，政府行政機關管了許多“管不了、管不好、不該管”的事情，而公民權利卻相對被壓縮甚至沒有。相反，現代服務型政府堅持以公民權利為根本，強調以人為本，政府只是為公民提供服務的機構。因此，一切行政管理活動都是圍繞著切實保護和充分實現公民權利進行的。

2 服務型政府建設與行政執法體系改革

行政執法體系改革是服務型政府內涵的必然要求，建設服務型政府，第一步要做的就是創新行政管理體制。重點在于轉變政府職能、優化體制結構、理順內外部關系、提高工作能效，把政府主要職能轉變到監管市場、調節經濟、服務公共、管理社會上來，把公共服務和社會管理放在第一位，盡最大的努力為公民提供最優質、方便、高效、快捷的公共服務。筆者認為服務型政府的建立與發展應遵循以下幾點行政執法體系改革思路:

2.1 不斷深化政府機構改革

此乃建設服務型政府之關鍵。要優化政府組織結構，加強公共服務部門建設，必須按照精簡、統一、效能的原則深化機構改革，從而使政府組織機構朝著科學、高效、合理的方向發展。

2.2 重點加強公務員隊伍建設

要全面加強公務員隊伍能力建設、思想建設、作風建設，加強公務員制度建設，努力提高公務員為人民服務的能力和水平。完善國家機關工作人員錄用制度，從根本上凈化公務員隊伍；對已經錄用的公務員實行定期培訓、考核制度，并對其考核結果進行獎懲，從業務上不斷培養公務員各方面能力。

2.3 加快轉變政府管理職能

在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職責是宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務，這就要求通過轉變政府職能，解決好“錯位”、“缺位”“越位”問題。政府要做到只做自己該做的，不去“錯位”“缺位”做不該做的或不做該做的，只管自己該管的，不去“越位”管不該管的，這是建設服務型政府的核心問題。

2.4 推廣“陽光”政務，實現“一站式”辦公

為了更加方便公民，提高服務效率，行政辦公的方式也應該信息化，運用更先進的辦公系統。已經改革的行政審批制度證明，建立行政審批大廳是對傳統行政管理體制的變革和揚棄，是實現服務型政府目標的重要途徑，在形式上改變了行政執法的原有格局。

2.5 進行創新運行機制和管理方式

推進以公共服務為主要內容的行政機關績效評估和行政問責制度，完善公共服務監管體系，加快法治建設，全面推進依法行政，依法規范政府職能和行政行為。

3 行政執法體系改革

3.1 轉變行政執法理念

歷史上的中國是行政權力最大化、行政權力可以支配一切的社會狀態，行政機關工作人員的權力本位思想和特權意識根深蒂固。在行政執法的管理和處罰過程中，漠視公民權利的做法已經成為正常程序。所以，我們要想建設服務型政府、推進依法治國，就要通過市場的方式建設服務型政府這一偉大工程，要完全改變和徹底去除行政法執法機關和行政執法人員的權力本位意識和特權思想，進而轉變并牢固樹立服務于民的全新觀念。為此，各行政執法機構就要進行長期、艱巨、深入、細致的思想政治教育和法制宣傳教育，而且，要進一步制定出具有可操作性和強制性的監督管理制度。從而，不但從領導方面，更要從制度方面加大對行政執法隊伍的督促、監察甚至制裁的力度。利用可依據的制度杜絕行政執法人員在行政執法過程中的種種特權行為，也同樣利用制度規范和制裁行政執法人員在行政執法過程中的違法行為，只有這樣服務型政府的建設才能有一個良好的行政環境。

3.2 改革行政執法體系

根據服務型政府的理念要求，筆者認為行政法執法體系的改革應遵循以下兩個基本思路：

首先，繼續深化政府部門職能的轉變，實現兩個分開。雖然改革開放以來，政治體制改革一直推動著政府部門職能的轉變，到目前為止，政府職能轉變以及行政管理體制改革還沒有完全到位，機構臃腫不堪、職責混亂不清、執法不規范等問題還是相當嚴重；更重要的是，在行政執法體制中同時還存在著政策制定職能同監督處罰職能不分、監督處罰職能與技術檢驗職能不分等嚴重制度缺陷。想要完全改變這種現狀必須繼續深化轉變政府職能，清理并明確政府部門之間、內部上下級之間、政府機關與社會組織之間的關系，切實實現兩個分開，即分開制定政策、審查審批等職能與監督檢查、實施處罰等職能；分開監督處罰職能與技術監督職能。由不同部門各司其職，互相制約、互相監督。

其次，實現相對集中行政處罰權，調整合并行政執法機構。某些行政機關響應“依法行政”的流程如下：開會提出依法行政——然后討論立法——隨之依法行政處罰——就要建立專門的執法隊伍。這樣完全錯誤的領會依法行政的結果，往往是制定一部法律或法規之后，就要建立一支行政執法隊伍或組建一個執法部門，導致最終產生“幾十頂大蓋帽管著一頂破草帽”的現象。這樣一來，不但極大地提高了行政執法成本，相應也大大地增加了行政相對人的經營成本，造成了多重多頭執法和執法腐敗、執法擾民、執法損民等眾多問題。由此，相對集中行政處罰權成為必要；調整合并現有的行政執法機構成為亟待解決的問題；實行綜合執法，以改變現階段存在著的多重多頭執法問題迫在眉睫！

綜上所述，在致力于服務型政府建設的歷史過程中，改革現階段的政府行政法執法體系是其重要的一環。而改革行政法執法體系則是一項復雜而艱巨的系統工程，完成這項系統工程，任重而道遠。