火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性研究

王東文

（武警太原市消防支隊(duì)，山西 太原 030024）

火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性研究

王東文

（武警太原市消防支隊(duì)，山西 太原 030024）

火災(zāi)原因認(rèn)定能否起訴在法律上尚未明確，一直困擾著消防執(zhí)法和訴訟實(shí)踐。文章從火災(zāi)原因認(rèn)定的性質(zhì)、火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論的外在表現(xiàn)形式、火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)的內(nèi)容及當(dāng)前火災(zāi)調(diào)查工作的現(xiàn)狀4個(gè)方面分析了火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性，并提出了公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)火災(zāi)原因納入證據(jù)審查的對(duì)策思考，以期拋磚引玉。

火災(zāi)原因認(rèn)定；行政行為；證據(jù)審查；訴訟

近年來(lái)，因不服火災(zāi)原因認(rèn)定而引起的行政訴訟案件不斷發(fā)生。由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定是否可訴這一問(wèn)題尚無(wú)明確規(guī)定，審判實(shí)踐中各地的處理情況不盡相同。出于對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的最大限度保障，雖然多數(shù)情況下法院對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定不服提起的訴訟案件予以受理，但此種做法實(shí)際效益的大小和利弊衡量問(wèn)題還有待商榷。法律的不明確性和受理案件的隨意性增加了認(rèn)定火災(zāi)原因的難度和工作量，在一定程度上影響了消防執(zhí)法工作的效率與質(zhì)量。因此，對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定能否提起行政訴訟便成為消防執(zhí)法和訴訟實(shí)踐中一個(gè)函待解決的問(wèn)題。對(duì)于火災(zāi)原因認(rèn)定是否可訴，學(xué)界一直爭(zhēng)論不休，不但沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，反而使問(wèn)題復(fù)雜化。文章從火災(zāi)原因認(rèn)定的性質(zhì)、火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論的外在表現(xiàn)形式、火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)的內(nèi)容及當(dāng)前火災(zāi)調(diào)查工作的現(xiàn)狀4個(gè)方面分析了火災(zāi)原因認(rèn)定的不可訴性，并提出了公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)火災(zāi)原因納入證據(jù)審查的對(duì)策思考。

1 火災(zāi)原因不可訴性的分析

1.1 火災(zāi)原因認(rèn)定的性質(zhì)

火災(zāi)原因認(rèn)定是行政確認(rèn)行為，屬于準(zhǔn)行政行為，不同于一般的具體行政行為。準(zhǔn)行政行為是指行政機(jī)關(guān)就具體事件，以觀念表示為其構(gòu)成要素，也直接依法律而發(fā)生效果之行政行為。火災(zāi)原因認(rèn)定具備準(zhǔn)行政行為的兩個(gè)特征：一是實(shí)施主體為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在火災(zāi)案件的調(diào)查中實(shí)施主體是公安消防機(jī)構(gòu)，滿足行政機(jī)關(guān)這個(gè)主體要素；二是準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為。觀念表示主要是指通知、證明或受理等行為。火災(zāi)原因認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的各類(lèi)證據(jù)，借助技術(shù)鑒定等手段，并結(jié)合火災(zāi)調(diào)查人員的分析判斷對(duì)火災(zāi)發(fā)生的原因作出的確認(rèn)，在法律上表現(xiàn)為對(duì)一種不定或不明朗狀態(tài)的結(jié)束，內(nèi)容具有中立性。

準(zhǔn)行政行為是否應(yīng)被納入行政訴訟的受案范圍尚存在一定的爭(zhēng)議，但在司法實(shí)踐中對(duì)準(zhǔn)行政行為原則上不可訴，以可訴為例外。人民法院受理的例外取決于該準(zhǔn)行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響，關(guān)鍵看對(duì)權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)性影響。火災(zāi)原因認(rèn)定并不對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更、消滅發(fā)生直接的法律效果，因而它不具有可訴性。國(guó)家行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)作為一種權(quán)力的行使都或多或少地對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生一定的影響力或支配力。當(dāng)這種影響還沒(méi)有發(fā)生或者影響還未達(dá)到對(duì)權(quán)利義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響的程度，那么就沒(méi)有必要進(jìn)行行政訴訟。對(duì)于火災(zāi)原因認(rèn)定這一行政行為，只是對(duì)火災(zāi)情況的一種確認(rèn)，是一種對(duì)客觀的認(rèn)識(shí)活動(dòng)，并不涉及當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)。即使起訴，消防機(jī)構(gòu)與相對(duì)人之間尚未形成確定的爭(zhēng)端，法院也難以審查。所以，火災(zāi)原因認(rèn)定對(duì)相對(duì)人只是可能的、預(yù)期的侵權(quán)，而不是實(shí)施了的、現(xiàn)實(shí)的侵權(quán)，這種行為沒(méi)有獨(dú)立成訟的意義，不符合可訴標(biāo)準(zhǔn)，不可通過(guò)行政訴訟的途徑解決。

1.2 火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論的外在表現(xiàn)形式

火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論的外在表現(xiàn)形式為公安消防機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的一種事實(shí)依據(jù)，可納入證據(jù)審查的范圍內(nèi)。事實(shí)依據(jù)與具體行政行為的決定有直接的關(guān)聯(lián)性，是作出具體行政行為的證據(jù)。根據(jù)《消防法》第39條和第51條的規(guī)定，公安消防機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要有5項(xiàng)：封鎖火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)、調(diào)查認(rèn)定火災(zāi)原因、核定火災(zāi)損失、查明火災(zāi)事故責(zé)任、對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。以上5項(xiàng)職能的設(shè)定也是實(shí)踐工作中的程序。可見(jiàn)，前4項(xiàng)都是為實(shí)現(xiàn)第5項(xiàng)職責(zé)做準(zhǔn)備的，是公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)違法行為實(shí)施處罰裁決的事實(shí)基礎(chǔ)和前提。其中，火災(zāi)原因認(rèn)定是火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的前提和基礎(chǔ)，而火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定又是對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰的前提和基礎(chǔ)。火災(zāi)原因認(rèn)定是純技術(shù)的，火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定是技術(shù)與法律的結(jié)合，而行政行為的做出則是純法律行為。火災(zāi)原因無(wú)法查明，則無(wú)法確定誰(shuí)應(yīng)為事故負(fù)責(zé)，自然也無(wú)法做出行政處罰。如果火災(zāi)的發(fā)生純屬天災(zāi)，則只須做出火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)，而無(wú)須火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定及進(jìn)一步的行政處罰行為。即便火災(zāi)原因已經(jīng)認(rèn)定，但公安消防機(jī)構(gòu)未做出行政處罰決定，火災(zāi)原因認(rèn)定仍對(duì)行政相對(duì)人無(wú)任何拘束力。因此，盡管公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定負(fù)有職責(zé)，但真正對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)、直接拘束力的僅是行政處罰決定而已，火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)只是作出該行政決定的主要證據(jù)。

有的學(xué)者將火災(zāi)原因認(rèn)定與技術(shù)鑒定混為一談，把火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)簡(jiǎn)單地看做證據(jù)種類(lèi)中的鑒定結(jié)論，筆者認(rèn)為這是有失偏頗的。二者的區(qū)別在于：從主體上看，火災(zāi)原因認(rèn)定只能由公安機(jī)關(guān)依職權(quán)做出，而鑒定可以由具備專(zhuān)門(mén)知識(shí)、技能和資質(zhì)的鑒定人或鑒定機(jī)構(gòu)等多元主體做出，鑒定機(jī)構(gòu)一般屬于非行政機(jī)關(guān)；從產(chǎn)生原因上看，鑒定人的鑒定行為一般是基于指派、聘請(qǐng)或依當(dāng)事人申請(qǐng)而產(chǎn)生，屬消極的法律行為，而火災(zāi)原因認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)必須履行的法定職責(zé)，只要有火災(zāi)事故發(fā)生，公安消防機(jī)構(gòu)就必須對(duì)火災(zāi)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處理，調(diào)查火災(zāi)原因，并對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，屬于積極的法律行為；火災(zāi)原因認(rèn)定過(guò)程中，公安消防機(jī)構(gòu)可以就某個(gè)技術(shù)性問(wèn)題另行委托其他技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，而技術(shù)鑒定則不允許鑒定機(jī)構(gòu)再委托其他技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。火災(zāi)事故調(diào)查是個(gè)多環(huán)節(jié)的過(guò)程，是個(gè)基于現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、詢問(wèn)證人、技術(shù)鑒定、分析判斷等步驟對(duì)過(guò)去發(fā)生的事實(shí)的認(rèn)識(shí)過(guò)程。在對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論進(jìn)行司法審查時(shí)，要遵循證據(jù)“三性”的審查原則，分別對(duì)認(rèn)定火災(zāi)原因過(guò)程中涉及到的物證、書(shū)證、證人證言、視聽(tīng)資料、鑒定結(jié)論等多種證據(jù)材料的證據(jù)力和證明力進(jìn)行審查。

1.3 火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)的內(nèi)容

火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)不存在明顯的訴點(diǎn)。確定行政訴訟受案范圍的基本原則之一是限于保護(hù)相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)原則，即能提起行政訴訟的案件必須存在侵害當(dāng)事人人身或財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益的明顯訴點(diǎn)。火災(zāi)原因認(rèn)定側(cè)重于火災(zāi)事故的客觀事實(shí)，其原因認(rèn)定鏈條屬于客觀、科學(xué)的范疇，原因認(rèn)定結(jié)論是以嚴(yán)格、嚴(yán)密、科學(xué)的邏輯推理為基礎(chǔ)的，不需要進(jìn)行主觀判斷，在表述上屬于就事不就人，不存在針對(duì)當(dāng)事人人身或財(cái)產(chǎn)的明顯訴點(diǎn)，故具有不可訴的特點(diǎn)。在目前的司法實(shí)踐中，當(dāng)事人就火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)起訴且法院受理的情況有3種：當(dāng)事人不服火災(zāi)事故后的行政處罰而提起行政訴訟、涉及火災(zāi)后賠償?shù)拿袷略V訟和縱火、失火的刑事訴訟。其中，當(dāng)事人不服火災(zāi)事故后的行政處罰而提起行政訴訟爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是該行政處罰決定是否是行政機(jī)關(guān)（公安消防機(jī)構(gòu)）依行政職權(quán)作出的，是否產(chǎn)生了侵權(quán)的法律效力。訴訟過(guò)程中需要證明的對(duì)象是公安消防機(jī)構(gòu)的主體資格、是否實(shí)施了被訴行政處罰行為、是否符合法定程序等。火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)只是作為實(shí)施被訴行政處罰行為的事實(shí)依據(jù)被證明，形式上表現(xiàn)為作為證據(jù)被采信或排除。所以不能就火災(zāi)原因認(rèn)定單獨(dú)起訴，即便起訴也是不成立的。同理，在火災(zāi)后賠償?shù)拿袷略V訟中火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)只是作為當(dāng)事人之間法律關(guān)系發(fā)生、變更或消滅的事實(shí)依據(jù)，也是作為證據(jù)之一予以審查。而在縱火、失火的刑事訴訟中，涉及到公安消防機(jī)構(gòu)的行政行為更少。在火災(zāi)調(diào)查的初期，若有縱火嫌疑，則只需撰寫(xiě)一份火災(zāi)調(diào)查報(bào)告將案件移交刑偵部門(mén)辦理，該報(bào)告不具有法律效力，所以對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定的起訴也就無(wú)從談起。公安消防機(jī)構(gòu)在承辦消防“兩案”時(shí)出具的火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)是確定火災(zāi)性質(zhì)的依據(jù)，也是查處相關(guān)火災(zāi)事故責(zé)任人的憑證。所以當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定不服提起訴訟時(shí)，火災(zāi)原因認(rèn)定也是以事實(shí)依據(jù)之一的形式予以審查。

1.4 當(dāng)前我國(guó)火災(zāi)調(diào)查及消防體制現(xiàn)狀

一方面火災(zāi)頻繁發(fā)生與火災(zāi)事故調(diào)查人員少的矛盾相當(dāng)突出。1996年-2000年的5年間，全國(guó)共發(fā)生火災(zāi)688 602起，平均每天發(fā)生火災(zāi)377.31起，火災(zāi)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。而這期間全國(guó)僅有火災(zāi)事故調(diào)查專(zhuān)職人員100人、兼職人員800人，每人每天需要查處火災(zāi)事故0.41起。如果消防機(jī)構(gòu)過(guò)多地限于訴累，本來(lái)就難以完成的工作更是雪上加霜，這將大大妨礙消防機(jī)構(gòu)的行政效率，造成不必要的行政資源浪費(fèi)。另一方面，如果當(dāng)事人不服公安消防機(jī)構(gòu)的行政處罰，卻為了這一個(gè)訴求，進(jìn)行了兩次不同的行政訴訟。法院受理了對(duì)原因認(rèn)定不服的訴訟后推翻了原認(rèn)定，但結(jié)果仍然要求消防機(jī)構(gòu)重新作出認(rèn)定，此時(shí)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)早已不存在，只能從已有證據(jù)著手調(diào)查，如果沒(méi)有嚴(yán)重的程序問(wèn)題，那么原因認(rèn)定就不會(huì)有變化。而且火災(zāi)調(diào)查的鑒定機(jī)構(gòu)只有消防部門(mén)一家，就算不同的調(diào)查人員作出結(jié)論，也難免會(huì)讓當(dāng)事人產(chǎn)生不公平之感。因此，至少在當(dāng)前的火災(zāi)調(diào)查及消防體制現(xiàn)狀下火災(zāi)原因認(rèn)定以不可訴為宜。

2 消防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)證據(jù)審查的對(duì)策

火災(zāi)原因認(rèn)定不能提起行政訴訟，但可以在相對(duì)人對(duì)處罰決定不服提起訴訟的情況下，人民法院對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定可以作為證據(jù)進(jìn)行審查。在審判實(shí)踐中將消防機(jī)構(gòu)作出的火災(zāi)原因認(rèn)定當(dāng)作鐵的證據(jù)，是錯(cuò)誤的。火災(zāi)原因認(rèn)定的效力同其他類(lèi)型的證據(jù)一樣應(yīng)當(dāng)通過(guò)舉證、質(zhì)證、認(rèn)證加以甄別。從人民法院審查的角度而言，火災(zāi)原因認(rèn)定只是消防機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰這一具體行政行為的證據(jù)之一。法院依據(jù)訴訟法的規(guī)定，對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為主要證據(jù)不足的，人民法院可以撤銷(xiāo)具體行政行為。對(duì)于火災(zāi)原因認(rèn)定可能作為定案的依據(jù)，也可能不被采信。對(duì)此，公安消防機(jī)構(gòu)在調(diào)查火災(zāi)時(shí)要細(xì)致、全面，嚴(yán)格按照法律程序詢問(wèn)證人、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)和提取物證，盡量多地收集各類(lèi)火災(zāi)證據(jù)，采取多種手段加以固定和保全，并制作規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕馂?zāi)原因認(rèn)定書(shū)。只有當(dāng)所有證據(jù)形成鏈條、環(huán)環(huán)相扣，再作出明確的火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論，做到不盲目不草率。消防機(jī)構(gòu)唯有把火災(zāi)調(diào)查工作做得疏而不漏，才能游刃有余地面對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定納入司法審查所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

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Research of the Fire Reason Recognizes Cannot Sue

Wang Dongwen

This article analyzed the fire reason from four aspects to recognize cannot sue the nature，and proposed the public security fire prevention organization dealt with the fire reason to integrate the evidence examination the countermeasure to ponder，offered a fewordinary introductory remarks sothat others mayoffer their valuable ideas bythe time.

the fire reason recognized；administrative action;evidence examination；lawsuit

TM402

A

1000-8136(2010)11-0124-02