養老保險關系轉移的思考

田 宇

（山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030006）

1 流動人口養老保險轉續難問題顯現

改革開放以來，我國流動人口的絕對數量在不斷增長，全國離開戶口所在地在外打工的流動人口數從1980年的200萬人增加到2009年的2.3億人，目前占到總人口的18%，這也成為我國的一個特殊國情。在城市化不斷推進的過程中，人口的流動和遷移已經對原有的戶籍制度帶來了巨大沖擊，而建立在戶籍制度上的社保制度此時也暴露出在制度設計上的一些缺陷。

按照勞動部1996年、1997年制定的有關政策，職工跨統籌范圍流動時，只轉移養老保險關系和個人賬戶資金，不轉移社會統籌基金。按照勞動保障部2001年有關政策，農民合同制工人在與企業終止或解除勞動關系后，重新就業的，應接續或轉移養老保險關系，也可根據本人申請，將其賬戶中個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系。隨著強制參保的力度不斷加大，這一政策缺陷就導致，一旦流動人口工作地點轉變，在打工時繳納的養老金中統籌部分就留在了原工作地，工齡也得重新計算。為了保全自己的個人賬戶資金，農民工不得不選擇退保的極端做法，而城鄉一體化的社會保障體系尚未建立，流動人口一般來自不發達地區，其戶籍所在地的農村社會養老保險制度一般沒有建立，已建立的也很不健全，一旦他們離開原來工作的城市，其養老保險關系難以轉回原籍。這樣就造成了農民工“只參保，不受益”的現象，即社保制度的便攜性缺陷，造成流動人口養老金損失部分稱為“便攜性損失”。

龐大的流動人口對我國城市化建設帶來了貢獻，但是，當戶籍作為社保制度設計中的一個因素時，這個龐大的群體在經濟收入和社會地位本就不高的情況下，社保制度的缺陷使得他們更加成為城市邊緣的另類人群，這一問題也增加了我國城市化進程的困難程度，同時為社會帶來了不穩定因素。

2 暫行辦法的推行

2009年12月22日，國務院總理溫家寶主持召開了國務院常務會議，會議上決定從2010年1月1日起施行《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。辦法主要內容包括：農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移，在轉移個人賬戶儲存額的同時，還轉移部分單位繳費，參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，對農民工一視同仁。這一辦法對于更好地保障流動就業人群的權益，建立健全全國統一的社會保險制度，具有重要意義。

3 暫行辦法的深遠意義

介于我國的特殊國情，我國社保制度顯現出便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化等缺陷，《暫行辦法》的推行在一定程度上解決了這3個缺陷，為推進社保制度改革注入一劑“強心針”。

第一，《暫行辦法》的推行解決了常年來的“便攜性損失”頑疾，保障了流動人口的合法社保權益，確保了農民工與城鎮職工享受相同待遇，強化了社會保障制度的公平性。流動人口的養老保險的轉續解決了社保制度長期處于地區分割狀態問題，使這個特殊群體的另類地位得到緩解，增強了社會對農民工的接受和融合程度，增強了社會凝聚力，促進了社會的穩定和團結。

第二，《暫行辦法》的推行解決了擴大覆蓋面難的制度性障礙，有利于擴大社保覆蓋面。一直以來流動人口和非正規部門的社保問題就是社保覆蓋面擴展難的主要問題，社保制度的缺陷使得流動人口的參保沒有積極性，甚至激化為參保的農民工不得不選擇退保來彌補自己的損失，而流動人口的數量巨大也使得社保的覆蓋面長期擴展難，這次辦法的推行使得社保制度為流動人口敞開大門，提高了農民工和靈活就業人員的參保積極性，為達到國家提出的社保覆蓋面目標邁出了一大步。

第三，《暫行辦法》的推行統一了農民工和靈活就業人員的社保制度，避免社保制度碎片化的缺陷。流動人員離開就業地時，由社保經辦機構發給參保繳費憑證；在新就業地參保，只需提出轉續關系的書面申請，轉入和轉出地社保經辦機構為其協調辦理審核、確認和跨地區轉續手續。這就意味著，流動人口工作轉移時，只需帶走一紙手續，且細化辦法規定辦理日期不會超過45天。辦法的推行簡化了農民工參保的制度復雜性，既滿足了農民工的切身利益，也維護了社保制度的長期利益，達到雙贏局面。

第四，《暫行辦法》的推行提高了流動人口的總體收入，減少了企業用工的行政成本，有利于經濟增長，為健康的全國勞動力市場提供了政策方便。農民工群體是改革開放以來備受關注的特殊群體，這個群體的收入分配和社保狀況一直是社會的焦點，辦法的推行提高了農民工的總體收入，增強了農民工群體的消費水平和自信心，解決了農民工群體放的后顧之憂，促進農民工群體更好的自我發展。良好的社會流動性也體現了全國勞動力市場的健康發展，這樣，增加了勞動力的自由流動和人們的就業途徑，提高了人們對生活的預期、稀釋了社會矛盾、促進了社會的和諧。

第五，《暫行辦法》的推行加速了城鎮化發展，使得農民工的農轉居，進城落戶有了打破戶籍制度限制的動力。中央經濟會議工作會議提出，要積極推進城鎮化和放寬中小城市戶籍限制的精神，此次辦法的推行方便了介于城鄉兩個社保制度之間農民工的待遇水平確定和轉續，有利于農民工進城落戶定居，加速城鎮化發展。

4 暫行辦法的深層思考

暫行辦法的出臺意義深遠，但由于養老保險關系轉接的復雜性、敏感性，現行養老保險制度統籌差異過大，管理體制尚未完全理順，勞動者個體職業經歷、收入水平的差異性，資金轉出和轉入地經濟水平的差異性，地區間利益調整的不平衡性等，這項工作的政策、管理、技術等方面都面臨很大的挑戰。

政策出臺以來，“不得退保”的規定在少數地方引起短暫的退保潮，統籌基金只轉12%也引起一部分人的質疑，參保人員對養老保險關系轉接的滿意度目前仍然很難評估，這需要更長的政策磨合，為此，應當更加積極地探索，在實踐中積累經驗，努力完善制度的不足。

首先，在政策的具體實施過程中將遇到很多新問題、新情況，這需要更快地完善政策實施細則，各級社保部門應制定周密的方案，一線工作人員更應提高自身專業素質，對政策內容深刻理解，面對實際操作中的問題要周到服務、詳細解釋、強化宣傳、增進理解。對于農民工的退保意愿更應耐心解釋，不能簡單處理。

其次，養老保險關系的真正順暢轉接，取決于養老保險制度化改革。隨著更多新問題的出現，只有加快實現基礎養老金全國統籌的改革步伐，才能真正為科學解決養老保險關系轉接創造條件，而我們要看到在我國社保制度改革的過程中，國外的經驗也不是完全適合我國的復雜國情，可以預見，我國養老保險改革和制度構建是一項極其復雜的系統工程，對于養老保險全國統籌的實現，必須加大社保機構基層管理平臺、信息技術平臺的建設，努力提高政策執行水平和服務水平。

5 結束語

養老保險轉續為養老保險制度改革邁上了一個新的臺階，但要實現全國統籌的終極目標，我們還有很長的路要走，這項工程的復雜性、敏感性、艱巨性甚至遠遠超出人們的預期，我們要積極面對轉接過程中出現的新情況、新問題，在《暫行辦法》推行后的熱潮下，加快養老保險制度建設的推進。