城市規劃管理實施中存在的問題與解決措施

（虎林市城市規劃管理處，黑龍江 虎林 158400）

1 城市規劃管理概述

城市規劃管理就是根據《城鄉規劃法》和已批準的城市規劃，對城市各項建設用地和建設工程實施行政審查，批準、核發“一書兩證”即《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》，對城市規劃行政許可的內容是否符合已批準的規劃，以及城市內的建設項目是否符合規劃許可的內容進行監督檢查和行政處罰的行政管理活動，是一項綜合性、復雜性、系統性、實踐性、科學性很強的技術行政管理工作，直接關系著城市規劃能否順利實施。規劃部門通過規劃行政權履行規劃管理職能，以保障城市規劃的實施。城市規劃擁有依法干預城市開發的權力。

2 當前城市規劃管理中存在的問題

進入21世紀以后，城市化進入快速發展階段伴隨著住房分配制度的改革，城市房地產出現了迅猛發展的勢頭。在此過程中，規劃管理方面的新問題隨著市場制度的逐步建立而不斷涌現，城市規劃管理面臨著新的挑戰。

缺乏法制保障導致規劃缺位或干預乏力。城市規劃的缺位或干預乏力有兩方面的原因。一方面，城市規劃自身存在缺陷。另一方面，我國的城市規劃由于缺乏完善的法規體系支持，規劃的干預缺乏力度，違法建設屢禁不止。城市規劃行政許可的自由裁量權過大。規劃管理中自由裁量權限較大，對開發商而言，對應于項目開發的不確定性和投資風險，“尋租”的空間和動力也會趨大。這些就是導致規劃行政管理領域中產生腐敗的內部和外部原因。政府行政管理體制影響規劃部門行使規劃審批權。當前，我國城市各個行政單位之間的協調并不充分，規劃局在“規劃審批權”的行使上必然會因地方政府的要求而放棄從全市整體利益出發的規劃原則，即城市政府行政管理體制影響到規劃局正當行使“規劃審批權”。盡管在權力監督機制上，備案制度可以發揮一定的監督作用，但存在著及時性的問題而造成監督乏力。

城市規劃管理缺乏公眾監督。在我國，許多時候的城市規劃決策，往往是只有領導者才是“決策者”，規劃決策權集中在書記、市長、四套班子及幾個規劃專家手上，是少數人閉門造車式的決策。規劃師和公眾只是決策的執行人和貫徹人。地方政府和部門規劃自由裁量權過大，對行政審批缺乏約束制度和監督機制。

3 城市規劃管理問題的解決措施分析

3.1 建立健全規劃法規體系

在城市規劃的領域內，規劃實施的管理工作將逐步走向規范，行政決定的依據必須明確，過大的自由裁量權越來越不合時宜。要節制規劃許可自由裁量權，使它符合法律、法規、城市規劃、技術標準、設計規范，遵守法定程序，嚴守“合理性”原則，就必須使規劃編制工作不斷創新和完善，規劃技術性規范更加充實和嚴密，逐步推行城市規劃編制和審批法制化、城市規劃技術標準法制化。在規劃的立法中要建立起規劃審批與法定規劃、法定通則的羈束性聯系，使城市規劃、技術標準和我國有關城市規劃的法律、法規、規章相銜接，最終組成一個嚴密的管理體系，從而使城市規劃管理工作更加科學化和法制化。

設計有效的規劃許可審批程序。要使城市規劃行政管理遵循城市發展與規劃建設的客觀規律，就必須按照科學的審批管理程序來進行。也就是要求在城市規劃區內的使用土地和各種建設活動，都必須依照《城鄉規劃法》的規定，經過申請、審查、征詢有關部門意見、報批、核發有關法律性憑證和批后管理等必要的環節來進行，否則就是違法。這樣就可以有效地防止審批工作中的隨意性，切實制止各種不按科學程序進行審批的越權和濫用職權的行為發生。

3.2 建立規劃委員會制度，健全規劃決策機制

為了實現科學有效的城市和區域管治，建立城市規劃委員會制度，由公務員、非公務員、專家、學者等組成的城市規劃委員會共同決策或參與決策規劃事務，實現對城市的科學治理。設立委員會重在解決有些地方領導隨意決策、規劃管理部門自由裁量權過大的問題，以強化城市規劃重大問題決策的科學性和民主性。委員會是城市規劃的決策機構，由政府設立，由公務員和非公務員組成，其中非公務員人數應多于公務員人數，總人數應為單數。

3.3 加強規劃實施的監督

城市發展建設的長期性，決定城市規劃管理工作是一項經常性的不間斷的長期工作。要保證城市規劃能夠順利實施，各級城市規劃行政主管部門就必須將規劃實施的監督檢查工作作為城市規劃管理工作一項重要內容抓緊抓好。

做好土地使用和建設活動的批后管理，促使正在進行中的各項建設嚴格遵守城市規劃行政主管部門提出的要求。做好經常性的日常監督檢查工作，及時發現和嚴肅處理各類違反城市規劃的違法活動。做好城市規劃行政主管部門執法過程中的監督檢查，及時發現并糾正偏差，嚴肅管理各種違法讀職行為，督促提高城市規劃行政管理的質量水平。只有制度才能保證和維護監督，沒有以制度為載體的監督是軟弱的監督。在這些年的規劃管理實踐中，很多地方存在著事前基本沒有監督，事中基本缺乏監督的現象。內部監督流于形式，特別是對主要領導干部。

為了建立有效的城市規劃監督機制，實現上級對下級的有效監督，通過上級政府派出城市規劃督察員，依據法律法規和經批準的規劃對項目實施事前、事中監督，及時發現、制止違法違規行為。這樣有利于強化層級監督，建立快速反饋和處理機制，防止和減少由于違反規劃帶來的損失。

3.4 提高規劃管理行政人員的業務素質

城市規劃管理是確保城市規劃落到實處的管理工作，不是嘴上說說就可以的，是要具體操作的，而操作的人員就是規劃部門的工作人員，他們業務素質和道德水平的高低、自覺遵守制度制約的程度直接關系到規劃管理的效果，關系到規劃能否得以正確實施。因此必須提高城市規劃行政主管部門工作人員的業務素質和職業道德水平，保障制約制度切實發揮作用。

此外，讓公眾參與城市規劃，既是對城市規劃管理工作的監督，也能夠使公眾更易理解和認同城市規劃的意圖，順利地實施城市規劃。城市規劃行政主管部門可以通過政務公開、規劃網站等途徑讓公眾更多地了解城市規劃，并拓寬公眾參與的途徑，讓市民更多地參與到城市的規劃與建設中去。

4 結束語

城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市土地合理利用和開發經營活動協調進行的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段。城市規劃的順利實施，必須依靠科學、合法、合理的規劃管理。近年來，城市規劃主管部門的管理水平正不斷地發展進步，但仍然存在著法律、體制等方面的問題。本文通過對規劃法規的研究，提出了城市規劃管理中存在的問題的一些解決方法。

完善《城鄉規劃法》，建立健全規劃法規體系，制定實施細則，設計有效的規劃許可審批程序。

改革管理體制。深化規劃審批制度改革，建立規劃委員會制度、規劃管理行政責任追究制度，實行四線管制，加強規劃實施的監督，協調好與相關法律和部門的關系，使城市規劃有效發揮作用。

完善城市規劃行政許可聽證制度。這樣的聽證制度能制約尋租和腐敗行為，而且還能防止決策的片面性，有助于規劃實施的合法性和合理性。

加強規劃行政主管部門內部的制度制約。確立說明理由制度和政務公開制度，提高規劃管理行政人員的業務素質和職業道德水平，自覺接受制度制約，規范規劃管理的行政行為，保障城市規劃的實施。

積極倡導公民參與城市規劃，只有居民的直接參與和管理，才能有效地整合與發揮城市自身的各種資源，同時也是對城市規劃主管部門合法、合理、正當使用規劃管理權的一種監督。

[1]田莉.論我國城市規劃管理的權限轉變，城市規劃，2001.

[2]申連杰.城市規劃管理問題透視，城鄉建設，2001.

[3]孫施文.有關城市規劃實施的基礎研究，城市規劃，2000.