淺析法制建設對晉江森林資源發展保護及促進作用

姚培森

(晉江市農業局,福建晉江 362200)

1 引言

森林是陸地生態系統的主體,發揮著維護和改善生態環境及提供木材、能源和多種林產品的巨大作用。森林資源是地面再生性資源,是構成自然環境體系的主要部分和人類賴以生存的客觀條件。人類社會文明已經跨入了21世紀,由于人口的增長、森林資源的銳減和環境的日益破壞,因此要保護人類賴以生存的地球,首先就要保護好森林,這已成為世界人民的共識。但是,以經濟建設為中心的當今,經濟發展與生態保護之間的矛盾日益突出。晉江市地處東南沿海,生態環境十分脆弱,生態效益低下、植被分布不均、樹種結構單一、生物保護滯后、生態水平與經濟發展不相協調,部分群眾缺乏對森林資源保護艱巨性、長期性的認識,非法侵占林地、盜砍濫伐林木時有發生。當前嚴峻的形勢為我們敲響了警鐘,森林資源保護刻不容緩,這需要我們具有法制意識,學會用法律武器保護好森林資源。

森林資源作為法律概念的有關客體,其保護與發展已成為人們從法律角度來研究、利用和保護的對象。歷史經驗證明,任何一項事業要想取得成功,其首要條件是制定并實施正確的戰略和政策。法制建設與法律監督制度的發展和完善,是人類文明發展的產物和標志,也是戰略與政策的有力保證。將制定的法律付諸實施,是一項遠比立法困難得多的任務。

2 法制的形式

法制的形式有兩種情況:一種是專業化;另一種是非專業化。它們的區別在于國家正式頒布的森林法與非權威性之間,法院的判決與民事調解之間,大的正規式教育與業余培訓、普及法律常識之間的差別。由于非專業化形式是從群眾中產生的、人們習以為常的形式,加之簡便易行、易于掌握等特點,深受廣大人民的喜愛,特別是偏遠的山區、農村一直為民間主要的契約,但非專業化的形式的最大缺點就是法制化程度低,有時無明確的法律規則作為處理問題的依據,往往以舊的道德、習俗作為依據,最終結果往往是對簿公堂。相比之下,專業化的形式是得到國家正式承認的、有法院正式的判決,有專門從事法律工作的人員,這些人受過專門的法律教育,具有規則明確,對執法者偏袒的有效限制,科學化程度高和辦事效率高等優點,盡最大可能地杜絕了“法外情”和“和稀泥”的現象發生。法律制度的專業化形式和非專業化形式各有其作用范圍。有的學者認為,非專業化的形式適于處理小范圍的社會關系。人們之間有比較親密的聯系。比如,在家庭成員、親戚、朋友、鄰居之間發生糾紛,更可能采用調解的方式解決;但隨著市場經濟的飛速發展,人們之間的聯系會越來越大,陌生人之間交往也越來越多。我國的林業也將隨著W TO的簽定,不斷拓寬思路,走出國門,法律制度的專業化形式逐漸成為主流形式。

3 晉江市林業法制建設回顧

3.1 學習宣傳《森林法》,制定配套法規、規章

1985年1月《森林法》頒布實施后,晉江市政府和有關部門積極組織廣大干部職工和農牧民群眾認真學習領會《森林法》的內容,每年都結合植樹節、愛鳥周、野生動植物保護宣傳月開展了形式多樣的宣傳教育活動,同時還組織林業、新聞等單位在全市范圍內開展了集宣傳教育、嚴格執法、重點打擊等內容的林業執法行動,取得了一定實效。為使《森林法》宣傳工作進一步深入,市政府還把《森林法》列為全市“三五”普法的重要內容。通過不斷地學習、宣傳,逐漸增強了各級領導和廣大群眾依法護林、依法治林的意識,為實現林業法制化管理營造了一個良好的氛圍。

為保證《森林法》的貫徹實施,晉江市政府還出臺了《晉江市開展大造林運動工作方案》、《晉江市人民政府關于扶持農業產業發展的若干意見》,晉江市人大常委會還專門檢查了晉江市執行《福建省沿海防護林條例》情況。同時,各鎮政府、街道辦事處還根據當地實際情況,也相應制定了一些規范性文件。這些法規、規章和政策的制定,為林業建設提供了法律保障,有力地促進了林業事業的發展。目前,晉江市已基本形成了以《森林法》為主體,以行政法規和地方法規相配套,涵蓋保護、培育和合理利用森林資源的法律體系,林業工作基本做到了有法可依、有章可循,初步走上了法制化軌道。

3.2 加大森林法執法力度

晉江市政府歷來高度重視森林資源的保護工作,各鎮政府、街道辦事處和林業主管部門認真執行《森林法》的有關規定,采取各種有效措施,依法嚴厲打擊濫砍盜伐、毀林開墾和亂占林地等違法行為。2004年以來先后開展了“候鳥二號”、“偵破森林火災案件會戰”、“林地保護”、“長劍一號”、“長劍二號”、“長劍三號”、“追逃和清理積案”、“木材經營加工清理”等一系列打擊亂砍濫伐林木、侵占林地、開山采石、火燒山、非法捕獵、販賣野生動物等破壞森林資源違法犯罪行為的專項行動9次,全市立案、受理各類林業案件87件,偵破查處87件,查處率100%,有效地保護了森林資源。

3.3 加快造林綠化步伐

開展全民義務植樹,組織群眾植樹造林,增加森林面積和蓄積,是《森林法》規定的重要內容,也是林業建設的首要任務。按照泉州市下達的造林任務,晉江市每年都超額完成造林綠化任務,全市森林覆蓋率由解放前的7.6%提高到2006年的17.2%,特別是1989年實施“三五七”造林綠化工程和沿海防護林體系建設以來,林業生產得到迅速發展,沿海防護林面積擴大到2600hm2。晉江市曾多次被評為福建省沿海防護林體系建設先進單位,先后榮獲全國平原綠化先進縣、全國造林治沙先進單位和全國沿海防護林體系建設達標縣(市)等稱號。

4 晉江林業法制建設存在的主要問題及原因

4.1 森林資源遭受破壞問題

毀林開墾和亂占林地嚴重地破壞了森林資源,使林業用地大量流失。林地是林業發展的基礎,是森林資源的重要成部分。晉江市現有林業用地9064hm2,森林覆蓋也僅達13.4%,遠不能滿足國土保安的需要。隨著晉江市工業化、城市化進程的加快,發展用地與保護林地的矛盾日益突出,難以做到和諧統一,尤其是沿海防護林地,消長狀態逐漸趨于不平衡。同時,用地項目難以真正科學選址,部分用地項目“上山下海”,沿海防護林體系受到破壞,甚至有些重點項目業主未批先動,擅自占用林地,加劇了林地破壞現象。森林覆蓋率由2006年的17.2%下降至2008年的13.4%,不但給林業生產造成巨大損失,也使水土流失日益嚴重,生態環境逐步惡化。

4.2 濫砍盜伐問題

濫砍盜伐是破壞森林資源、造成超限額消耗重要原因之一,也是晉江市森林資源管理中存的突出問題。晉江經濟發達,外來人口較多,這也加大了林木資源管理的難度。盡管晉江市對濫砍盜伐逐年加大擊力度,但受經濟利益驅動,一些不法分子鋌而走險,濫砍盜伐現象在個別地方仍有存在。

4.3 造林問題

個別鎮、街道在造林綠化工作中,存在著造林質量差、管護跟不上、保存率低等問題。產生上述問題的原因是多方面的。

(1)雖然開展植樹造林工作,制定了相應措施,但落實不夠,影響了工作效力。

(2)一些地方思想認識不到位,沒有正確處理生態建設和經濟發展的關系,甚至犧牲生態環境換取眼前的經濟利益。

(3)法制觀念淡薄,遇事從地方經濟利益出發,不能嚴格依法行政。

(4)執法隊伍建設較弱,造成執法手段落后,影響了執法力度,有些執法人員素質不高,也難以保證嚴格執法。

5 加強晉江林業法制建設的對策與建議

5.1 完善保護和發展森林資源目標責任制

依照《森林法》,在繼續大力開展植樹造林的同時,全面加強森林資源保護管理,《森林法》第8條對森林資源的保護性措施做出了明確具體的規定。為了更好地貫徹森林法的相關規定,各鎮政府、街道辦事處應當全面實行領導干部保護和發展森林資源任期目標責任制,并作為考核的重要內容。各鎮政府、街道辦事處的主要領導就是保護和發展森林資源的第一責任人,要對轄區內森林資源保護和發展目標負主要責任,保證轄區內森林資源在現有的基礎上逐年增加。在考核當年造林完成情況的同時,還要考核造林保存、林地保護管理、森林資源消耗等情況,這些內容應當作為衡量各鎮政府、街道辦事處主要領導干部政績的主要依據之一。之所以確立保護和發展森林資源目標責任制,是為了切實把保護和發展森林資源的責任落到各級領導的肩上,真正做到領導重視,政令暢通。目標責任制中還要明確規定對毀林開墾、亂占林地嚴重的地方,一定要追究當地領導的責任,對失職、瀆職者依法處理。

5.2 深化體制改革,采取扶持政策

《森林法》第7條明確規定對林農的合法權益以及承包造林的集體和個人的合法權益給予保護,同時《森林法》第15條對森林、林木、林地使用權轉讓、作價入股或作為出資、合作條件也作了規定。針對林區實際,為更有效地調動廣大農牧民和全社會造林護林的積極性,促進林業持續、快速、健康發展,應當通過進一步立法來調整經濟利益機制,實行誰投資、誰治理、誰開發、誰受益,允許繼承和轉讓,多種經濟成分并存,多種經營方式并有。積極推行股份合作制,鼓勵社會各部門、單位和個人,以土地、勞力、資金、種苗、技術機械等作價入股,合作治理開發,共同投入,共同管理,共同受益。對荒山、荒溝、荒沙、荒灘等,要積極鼓勵和推行家庭承包、聯戶承包、集體開發、股份合作和拍賣使用權等多種形式,加快治理開發。實行優惠政策,扶持生態建設,如凡因治山、治沙、治溝等而新增的種植業、養殖業收入在一定時期內免征農業稅、牧業稅。

5.3 加強政府統一管理,理順部門之間的關系

生態建設是一項長期復雜的系統工程,要統一規劃,合理布局,要把農業、水利、交通、市政園林等部門的規劃統一到政府的規劃范圍內,不允許各自為政,要讓各部門各司其職、各負其責、各盡其力、各記其功。宣傳部門積極組織各種媒體,廣泛宣傳大造林運動在新農村建設中的重要作用以及各地創建綠色家園的主要做法、工作成效和典型經驗,營造良好的輿論氛圍;團委要結合開展“保護母親河”、“家園清潔青年活動”,在城鄉積極倡導大種名貴樹,推進農村環境綠化美化;婦聯要積極開展“巾幗綠色家園”活動,動員農村廣大婦女綠化美化家園;農業部門是造林綠化的業務主管部門,應主動承擔起我市林業五大工程建設的技術業務指導以及沿海防護林風口造林等任務;交通部門要負責高速公路、鐵道、國道、省道兩側紅線范圍內的綠化工作;水利部門負責重點水域周邊綠化;國土和市政園林部門要分別負責“青山掛白”治理和鄉村公園建設;縣道和鎮村道路兩側綠化由所在鎮、街道負責。各鎮、街道和市直有關職能部門要對各自承擔的項目任務進行全面調查摸底,科學規劃,重點明確今年造林的主要任務,并認真組織實施。

5.4 采取有力措施,嚴格執行森林采伐限額和林地

保護管理制度

《森林法》規定的森林采伐限額和林地保護管理制度,是森林資源保護和管理的關鍵環節。依法憑證采伐、憑證運輸、憑證經營加工木材制度,減少森林資源消耗,對超限額消耗的地區和單位,追究其法律責任。同時,進一步完善管理措施,嚴格執行林地總量控制和用途管制等制度,嚴格執行征占用林地審批、補償制度,堅決制止毀林開墾和亂占林地行為。

5.5 加大執法和執法監督力度,打擊違法犯罪活動

(1)加強各級林業執法隊伍建設,開展教育整頓,不斷提高執法隊伍的整體素質和依法行政水平,嚴格執法。

(2)建立健全執法監督機制,加大監督檢查力度,對以權謀私、拘私枉法人員,嚴厲查處。

(3)繼續開展嚴打專項斗爭,對大案要案,排除阻力干擾,一查到底,決不姑息,對已積壓多年的森林案件,全面清查,爭取盡快依法查處。

(4)穩定林業執法機構,充實執法力量,健全執法體系。不斷增加投入,逐步改善林業執法人員的工作生活條件,切實解決好執法人員的編制、經費等問題。

[1]王樹良,田曉霞.森林資源保護與發展的法學思想[J].林業科技,2001,16(1):39～43.

[2]李文偉.可持續發展的森林資源立法研究[J].河北法學,2006,5(5):104～107.

[3]李蝶琳.林業可持續發展和森林資源保護與管理的法律問題[EB/O L].[2010-07-01].H ttp://www.riel.W hu.edu.cn/show.asp?ID=1773.

[4]朱景暉.論明朝有利于生態環境改善的法律規定及其借鑒意義[J].鄂州大學學報,2004,11(1):26～28.

[5]孔凡斌.可持續發展條件下林業法制建設若干問題的思考[J].東北林業大學學報,2003,3(2):42～45.

[6]陳虹雯.淺談森林資源的法律保護[J].林業經濟,2006(9):72～74.