試論電信企業的管理體制及改革建議

范 麗

（中國聯通山西省公司太原分公司，山西 太原 030001）

2008年5月24日，工業和信息化部、國家發展和改革委員會、財政部聯合發布《關于深化電信體制改革的通告》，強調了我國電信體制改革的重要意義，即電信業是國民經濟戰略性產業，電信網是信息化最重要的信息基礎設施。電信業的健康發展對深入貫徹落實科學發展觀，著力提高自主創新能力，加快轉變發展方式，大力推進信息化與工業化融合，積極發展現代信息服務業，具有十分重要的意義。根據新形勢、新要求，為形成更為合理、有效的市場競爭格局，促進電信行業健康、協調發展，應進一步深化電信體制改革，以改革促發展，增強創新能力，優化資源配置，完善競爭架構，提升服務水平。

2009年3月5日，在十一屆全國人大二次會議上溫家寶總理的政府工作報告也指出，完善電信管理體制、制定出臺電信體制改革配套監管政策。

1 我國的幾次電信體制改革

我國電信業從完全壟斷到引入競爭，從政企合一到政企分開，從兩個競爭主體到多個競爭主體，走過了一條“在發展中改革，在改革中發展”的道路。

1.1 第一次改革（1994）

成立了中國聯通，打破電信業獨家壟斷。我國電信體制改革始于“中國聯通”。承擔“打破壟斷”的使命，1994年中國聯通成立。由此，原郵電部獨家壟斷國內電信市場的局面開始改變。中國聯通進入移動通信市場后，郵電部門大幅降低了入網費和資費。雖然“雙寡頭”競爭使基本電信服務市場效率得到改進，但電信市場有效競爭并未形成。

1.2 第二次改革（1998）

政企分開，重組中國電信和中國聯通，成立中國移動。從1998年起，電信業的反壟斷成為百姓呼聲。旺盛的電信需求造就了“中國電信”的驕人業績，但同時也形成巨大的社會成本：昂貴的初裝費和長途費、漫長的等待、員工服務態度的惡劣……因此，1998年開始實現政企分開、郵電分設，重組中國電信和中國聯通，成立中國移動，原先龐大的“中國電信”被切開。

1.3 第三次改革（2001－2002）

打破電信領域壟斷，形成了六家電信企業競爭格局。2001－2002年，以打破固定電信領域的壟斷為重點，已經被剝離了移動等業務的“中國電信”又被實施南北分拆，2002年5月新的中國電信和中國網通掛牌。華北地區、東北地區和河南、山東共10個省自治區、直轄市的電信公司歸屬中國電信北方部分；其余歸屬中國電信南方部分。逐漸形成中國電信、中國網通、中國移動、中國聯通、中國衛通、中國鐵通六家基礎電信企業競爭格局。

1.4 第四次改革（2008）

“六合三”，新電信、新移動和新聯通三足鼎立。競爭促進電信業飛速發展。2001－2007年，全國電信業務收入從3719億元增至7280億元，年均增長超過11%，用戶數從3.26億戶增至9.13億戶，年均增長約1億戶，手機用戶數更是達到5.47億戶。固定、移動電話用戶總數雙雙穩坐世界第一，市場競爭更加充分，資費大幅降低，服務水平顯著提高。但是，由于移動通信技術的先天優越性，中國移動“一家獨大”局面愈演愈烈。為形成相對均衡的電信競爭格局，增強自主創新能力，提升電信企業的競爭能力，促進行業協調健康發展，充分利用現有網絡，再次深化電信體制改革，成為必然。2008年 5月 24日，工業和信息化部、國家發展和改革委員會、財政部發布《關于深化電信體制改革的通告》。由此，全業務的新電信、新移動和新聯通三足鼎立格局形成，改革發展進入新階段。

2 電信業管理體制目前存在的問題

目前，我國電信業的管理體制雖已初步建立，但現在我國電信業仍處于邁向充分競爭的階段，特別是在管理體系上，仍存在很多問題，表現在如下方面：

2.1 沒有真正的《電信法》

其實我國的《電信法》早已提上議程，從1980年醞釀，到2010年有望出臺，30年的立法冰河暗涌著無休止的部門利益和監管體制糾結。爭議與中國目前的分開監管機制不無關系，直接體現在定義電信法上的諸多“不一致”上。難產了30年的《電信法》2010年仍然無望通過。

2.2 電信管制機構獨立性不夠強

雖然我國電信已完成政企分開，但信息產業部作為國務院下屬部門與各電信運營商依然有緊密聯系，未做到完全、徹底地獨立于電信運營商。此外，信息產業部作為國務院下屬部門之一，也受其他各部門的制約。

2.3 電信管制職能過于分散

目前，我國的電信管制職能分散在若干個政府部門之間，電信價格的制定和調整權在國家發改委，電信市場的準入權和市場結構的控制權在國務院，作為我國電信管制機構的信息產業部實際上只擁有電信產業政策的制定權、互連互通、普遍服務和服務質量的監管權。電信管制權分割造成的后果是責、權、利不對等；遇到問題，相互推諉。“政監合一”的監管模式不利于我國電信業的長期發展。目前，信息產業部擁有電信產業政策的制定權和電信服務的監管權。這種“政監合一”的模式容易對政策目標執行產生不利影響，更不利于電信運營商提高自身服務水準，不利于我國電信業的長遠發展。

3 深化電信體制改革的指導思想和主要目標

3.1 深化電信體制改革的指導思想

以發展第三代移動通信（以下簡稱3G）為契機，合理配置現有電信網絡資源，實現全業務經營，形成適度、健康的市場競爭格局，既防止壟斷，又避免過度競爭和重復建設。

3.2 深化電信體制改革的主要目標

發放三張 3G牌照，支持形成三家擁有全國性網絡資源、實力與規模相對接近、具有全業務經營能力和較強競爭力的市場競爭主體，電信資源配置進一步優化，競爭架構得到完善；自主創新成果規模應用，后續技術不斷發展，自主創新能力顯著提升；電信行業服務能力和水平進一步提高，監管體系繼續加強，廣大人民群眾充分分享電信行業發展改革的成果。

4 電信業的改革建議

針對我國電信管理體制中存在的不足，提出以下幾點改革建議：

4.1 早日出臺《電信法》

首先，只有如此，才能真正建立公平的市場競爭準則，才能保證我國電信業的健康有序發展。其次，也只有《電信法》出臺后，信息產業部作為管制機構，才能真正受到特定的法律約束，以避免受到政府機構價值取向的影響。《電信法》出臺后，國家信息產業部還應該加強對《電信法》的宣傳，加強電信法律規章的透明度，將電信法規匯編公開出版，讓國內公眾都獲得熟悉與自己日常生活密切相關的電信有關法規。

4.2 管制職能適度集中

在我國，電信管制職能過于分散。我國應將管制職能適量再集中于信息產業部，這樣可以有利于信息產業部更好地履行管制職能，也便于其積累電信領域的監管實踐和經驗。但與此同時，也要健全和完善“監管”管制者的監督體系，以克服權力集中的弊端。

4.3 加強電信行業監管

培養條件，使監管模式早日轉向“政監分離”的模式，這一前提包括法律制度健全，政府和企業完全分離，廣泛確立了私人財產權制度，公開透明、廣泛參與的公共決策程序，政策目標最大程度地避免強勢利益集團的干擾。可是上述前提條件在目前的中國市場都不完全具備。將來電信行業應在一定時期內采取必要的非對稱管制措施，促使行業格局向均衡發展，建立和完善與之相適應的監管體制。通信行業管理部門將制定更加嚴格的行業監管政策，對變相阻礙、破壞互聯互通、網間漫游的，給予企業經濟處罰，對責任人給予行政處罰。逐步擴大企業的自主定價權。

4.4 大力支持自主創新

大力支持自主創新：①結合新一代寬帶無線通信重大科技專項實施，積極參與國際第四代移動通信技術標準制定；②鼓勵有關部門、企事業單位優先使用自主創新產品；③引導金融機構加大對自主創新的支持，優先支持重點研發、制造企業在資本市場融資；④政府有關部門利用對外優惠貸款、無償援助及其他外貿出口政策推動自主創新產品的國際化發展；⑤國有資產管理部門將自主創新作為考核電信運營企業的重要指標，科學、合理確定相關電信運營企業的網絡建設和經營指標。

4.5 促進行業協調發展

進一步推進電信運營企業建立和完善現代企業制度。以業務融合為切入點，積極推進三網融合，鼓勵業務交叉競爭。積極支持應用軟件開發、內容提供等信息服務行業發展。引導中外電信運營企業發揮各自優勢，擴大和加強在研發和國內外市場開拓的合作，實現互利共贏，共同發展。

4.6 加強對電信管制機構的動態性調整，配備專業人才

首先，我國電信管制工作重心已由“打破壟斷、引入競爭”逐步轉移到“優化市場結構、提高管制效率”方面。我國應不斷依據市場變化和新電信技術的發展調整電信管制機構。其次，重視電信管制機構中專業人才的配備。電信管制機構中必須配備一定比例的精通電信技術、經濟和法律的專業人才，這樣才能保證電信管制政策或決策的科學性與合理性。信息產業部在改革中應調整人員機構，吸納經濟和法律的專業人才，為以后改革充實人力資源。

5 結束語

綜上所述，目前在復雜而又劇烈變化的經營環境中，我國電信業正處于發展關鍵期。由于電信行業在信息社會的特殊地位，進一步完善電信管理體制，加強電信業的監管，既有利于電信運營商更好地進行良性競爭，又能更好地保護消費者利益，最終有利于中國電信業長期生存和不斷發展。這不僅是行業本身的需要，更是適應經濟社會全面發展的需要。

1 容月林.國內電信業改革與發展.北京：人民郵電出版社，2000

2 何 霞.信息產業的投資與融資.北京：人民郵電出版社，2000

3 梁雄建、楊瑞禎.電信組織管理[M].北京：人民郵電出版社，1999

4 段桂英.電信業務與管理[M].北京：人民郵電出版社，1997

5 中華人民共和國電信條例[M].北京：中國法制出版社，2000

6 黃中文.我國電信業發展歷程與深化改革[J].工業技術經濟，2004（1）

7 陳金橋.2005中國電信業變革圖強.中國通信新聞網，2005.1.13