河南省農村土地流轉的背景和意義

郭現軍

(許昌學院 社科部 河南 許昌 461000)

以中共十七屆三中全會為契機，河南省農村土地流轉從零散、自發的無序流轉階段，進入到規范有序的規模流轉階段。作為河南省農村改革發展的一項核心工作，土地流轉有著特定的歷史背景和積極的現實意義，理清河南省土地流轉的背景和意義，有利于我們從宏觀上提高對于土地流轉的理性認識，從而把這項工作做得更好。

一、河南省農村土地流轉的背景

河南省農村土地流轉的背景可以從三個方面來把握:一是農村改革面臨新抉擇，二是社會主義新農村建設蓬勃發展，三是國家宏觀政策的合理調整。通過對背景的把握，可以更好地理解河南省農村土地流轉的必要性、可能性與合法性。

(一)農村改革面臨新抉擇。1978年以后，我國農村開始實行家庭聯產承包責任制，土地所有權與使用權分離，從而充分調動了億萬農民積極性，極大解放和發展了農村社會生產力，為實現人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現代化作出了巨大貢獻。

但是，隨著改革的不斷深入，特別是隨著城市化與農業現代化的進展，家庭聯產承包責任制的局限性日益暴露。農業現代化要求實現農業產業化、機械化、集約化、市場化等，這些都需要以土地適度規模經營為前提；而家庭聯產承包責任制下以戶為單位的分散經營，既不利于土地資源的優化配置，也不利于農業的產業化、機械化、集約化。改革開放30年來，盡管農村發生了翻天覆地的變化，傳統的小農業生產方式卻沒有根本改變，農業現代化的進展舉步維艱。

伴隨農業現代化的工業化與城市化，也需要把大量人口從土地上解放出來，實現農業勞動力與農業人口的合理有序轉移。同時，許多農村居民的職業從農業轉到了工業或服務業領域，從農村轉移到了城市，但是因為一份并無多大收益的責任田，社會身份卻成了尷尬的農民工——亦工亦農，非工非農。另外，從土地利用率的角度來看，大量的農民外出務工，經營責任田變成了他們可有可無的副業或負擔，甚至干脆把耕地撂荒，從而嚴重降低了土地的利用率，甚至造成了一定的資源浪費。

實踐證明，以家庭聯產承包責任制為主題的農村改革，某種程度上已經完成了其歷史使命。要實現農業現代化這一更為宏偉的戰略目標，必須從實際出發，以不斷創新的精神啟動第二次農村改革，首先改革現有的農村土地制度。

因此，從當代中國農村改革的大背景來看，農村土地流轉制度的實施，無疑是農村改革新的歷史性選擇。

(二)社會主義新農村建設蓬勃發展。社會主義新農村建設，是黨和政府貫徹落實科學發展觀、著力解決“三農”問題、統籌城鄉發展、構建和諧社會的一個重大戰略部署。

黨十六屆五中全會提出要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。我國“十一五”規劃綱要對建設社會主義新農村進行了全面部署。新農村建設是政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、黨的建設諸方面協調推進的整體性建設。

新農村建設是一項長期的、惠及億萬農民群眾的偉大工程。這一工程體現了社會主義的根本性質，有利于從根本上改變我國經濟社會發展的城鄉二元結構，有效促進農業現代化和城市化，構建社會主義和諧社會。作為我國第一農業大省，河南省深入貫徹科學發展觀，積極落實中央關于加強農業農村工作的方針政策，正在扎實推進新農村建設。2006年河南省制訂了《河南省2006—2020年新農村建設規劃綱要》，明確提出通過推動農業勞動力向非農產業轉移，農村人口向城鎮轉移，形成有利于農業、農村發展和農民增收的長效機制，實現城鄉互動、協調發展。

在這樣的背景下，黨和政府有關農村的各項政策和措施必須緊緊圍繞新農村建設這一主線展開。在農村土地制度方面，我們必須清醒地看到，現有的家庭聯產承包責任制，不利于農業勞動力向非農產業轉移，不利于農村人口向城鎮轉移，從而不利于城鄉協調發展的新農村建設。因而，改革現行的土地制度，實施農村土地流轉制度，是對社會主義新農村建設這一時代命題的密切呼應。

(三)國家宏觀政策的合理調整。1978年以來，伴隨著農村改革的逐步深化與我國經濟社會的穩步發展，在堅持聯產承包責任制不動搖的前提下，國家對農村的宏觀土地政策不斷進行合理調整。

第一階段從1984年到2002年，農地流轉合法化。1984年中央1號文件《關于1984年農村工作的通知》，第一次打開了農地流轉的政策口子，規定“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以經集體同意后進行轉包。”中共十四屆三中全會的《決定》指出，“允許土地使用權依法有償轉讓”。1994年12月30日，農業部對農地流轉作出進一步指示，明確農民土地流轉的“合法權益受法律保護。”2002年，中共十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”。至此，農地流轉逐步實現合法化。

第二階段從2003年到2007年，實現農地流轉規范化。2003年3月1日，《農村土地承包法》實施，規定“土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，為土地流轉奠定了法律基礎。2005年3月1日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，使農地流轉實現了有法可依。

第三階段從2008年至今，實現農地流轉市場化。2008年10月12日，中共十七屆三中全會提出健全嚴格規范的農村土地管理制度，“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”至此，農地流轉開始走向市場化道路，并且成為深化農村改革的突破口。

在國家宏觀土地政策合理調整的背景下，特別是在中共十七屆三中全會精神的指導下，河南省農村土地流轉逐步走向規范化、市場化，土地流轉規模不斷擴大，從而有力地推進了農村改革的深化與農業現代化建設。

二、河南省農村土地流轉的意義

河南省農村土地流轉對于河南省經濟社會發展具有重大的現實意義，有利于推進我省的農業現代化進程，為中原崛起提供現實的動力，并且可以有效化解社會矛盾、推動和諧社會建設。

(一)有利于推動農業現代化。現代化是農業發展的根本目標和現實路徑。河南省農村土地流轉的現實實踐，將有力地推進我省農業現代化的歷史進程。

首先，農村土地流轉有利于推動我國城市化進程與城鄉一體化。土地流轉有利于促進農民的合理分化與流動，把農民從土地上解放出來，逐步從單純的農民或亦工亦農的農民工轉變為城市居民。一部分農民也可以從土地經營者轉變為土地出租人、發包人，從而實現社會身份的多元化、多層次化。同時，通過土地流轉，一部分城市居民，特別是那些具有資金、和技術優勢的城市居民，可以到農村承包、承租土地進行農業經營，不但為農村注入了新的生產要素，而且也在一定程度上推動了農民素質的提升，優化了農民的身份及階層結構。這樣，通過土地流轉，農村居民和城市居民以市場為中介，在城鄉之間、工農之間進行自由流動，有力地推動著城市化與城鄉一體化。

其次，農村土地流轉有利于推動土地資源的優化配置，實現農業生產的規模化、產業化和集約化。土地流轉必然使土地資源的經營使用權從低勞動生產率者手中轉移到高勞動生產率者手中，特別是轉移到哪些有資金、有技術又有經營管理經驗的人手中，從而實現土地資源配置的帕累托改進。同時，土地流轉作為土地使用權的合理競爭，將在很大程度上推動土地經營的相對集中，實現農業生產的規模化，在此基礎上，實現農業生產的產業化、機械化和集約化，提高農業勞動生產率和農業整體效益。

再次，農村土地流轉有利于促進農村產業結構的調整和增加農民收入。土地市場化流轉，有利于人地分離，使部分農民從土地上分離出來，在農村從事其他行業，促進了農業結構調整，帶動了農村二、三產業發展，為農村經濟開發了新的增長點。同時，土地承包經營權作為用益物權，像其他財產權一樣進入市場自由流轉，在流轉中實現交換價值的最大化，使農民能夠最大限度地獲得土地承包經營權流轉產生的收益，從而增加農民收入。

(二)有利于推動中原崛起。中原崛起是河南省全面建設小康社會的戰略部署，其基本目標包括社會經濟的跨越式發展、2020年前基本實現工業化等。河南省農村土地流轉的實施，將有利于推動中原崛起戰略目標的實現。

作為一個農業大省，要實現社會經濟的跨越式發展，就必須實現農業的現代化，實現由農業大省向農業強省的跨越式發展。當前，制約河南省農業現代化發展的一個關鍵因素，就是家庭聯產承包責任制下分散經營的個體小農業模式，這一模式極大地限制了土地的規模經營，從而限制了農業的機械化、產業化與集約化。農村土地流轉將有利于推動土地資源的優化配置，實現農業生產的規模化、產業化和集約化，推動傳統農業向現代農業的發展。同時，土地流轉也將有效地推動城鎮化與城鄉一體化，打破城鄉分割的二元社會結構，有利于調整農村產業結構和增加農民收入，推動河南從傳統農業大省向現代農業強省轉變。

工業化作為中原崛起的具體戰略目標，在一定程度上也有賴于農村土地流轉。土地流轉推動了農業和農村的發展，從而為工業提供勞動力、資金、市場以及原料和初級產品，推動工業化的發展。土地流轉有利于實現農村剩余勞動力的合理轉移，從而為工業發展提供可靠的勞動力支持。農業的現代化特別是農業的規模化、機械化以及現代農業科技的推廣應用，為工業的相關部門提供了廣闊的的市場需求；并且，農村土地流轉通過促進農村產業結構的調整和增加農民收入，也為輕工業的發展開辟更廣闊的市場。從資金積累的角度看，土地流轉推動農業現代化與農業的發展，推動農民收入的增加，反過來又以財政、信貸等形式為工業發展提供資金支持。

總之，土地流轉有利于推動河南農業現代化與工業化發展，促進中原崛起戰略目標的實現。

(三)有利于推動和諧社會建設。構建社會主義和諧社會是中國特色社會主義建設的宏觀戰略目標，也是河南省經濟社會發展的宏觀戰略目標。河南農村土地流轉也將有力地推動和諧社會建設。

土地流轉有利于土地資源的優化配置，促進土地資源的合理利用，從而有效推動人與土地之間矛盾的解決。在聯產承包責任制下，“要種田的人沒有田種，不想種田的人卻不得不種”的矛盾局面與人均耕地不足的情況在河南省尤為突出。實行土地流轉，既能在一定程度上緩解人均耕地嚴重不足的情況，又能很好地解決人與土地之間悖論式的矛盾。同時，通過土地流轉，使土地資源得到合理利用，在提高土地利用率的基礎上杜絕耕地拋荒現象，也可以有效地促進人與自然(土地)之間的和諧相處。

土地流轉有利于促進農民的合理分化與流動，推動城鎮化與城鄉一體化進程，打破城鄉分割的二元社會結構，促進社會的整體和諧。實施工業化戰略所造成的城鄉分割的二元社會結構，人為地造成了城鄉之間、工農之間、城市居民與農村居民之間，在經濟社會發展各個層面的差別與對立，這是構建和諧社會迫切需要解決的重大社會問題。如前所述，土地流轉有利于推動城市化與城鄉一體化，統籌城鄉發展，化解城鄉矛盾，打破城鄉分割的二元社會結構，促進社會整體和諧發展。

土地流轉有利于切實保障農民權益，依法保障農民對承包土地與宅基地的占有、使用、收益等權利。在現行土地管理制度下，農民對于土地的承包經營權不穩定，在城鄉建設用地大規模擴張的情況下，不合理的土地征用制度導致農民利益受損的情況普遍發生，不合理的征地、拆遷所導致的矛盾和糾紛，已經成為影響社會穩定和諧的一個主要因素。土地流轉的實行和物權法的頒布實施，將有利于切實保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，依法保護農戶宅基地用益物權，合理提高農民的土地出讓收益和征地補償，從而有效地化解矛盾和糾紛，促進社會和諧。

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