北京政府的修約與廢約及其評價——以顧維鈞為主的考察

徐 萍 張青璽

（新疆大學 人文學院 新疆 烏魯木齊 830046）

自鴉片戰(zhàn)爭以來，帝國主義強迫清政府簽訂了一系列不平等條約。為擺脫不平等條約的束縛，中華民族經(jīng)歷了漫長而艱辛的廢約歷程。在顧維鈞等外交官的努力下，通過多種途徑，進行了一系列修約外交活動。北京政府的外交努力是中國反對不平等條約斗爭的一個重要環(huán)節(jié)。

一、顧維鈞主持下的北京政府的修約外交

顧維鈞自民國元年進入北京政府外交部，在風云變幻的外交舞臺上拼搏了近半個世紀，“民國第一外交家”的稱號，顧維鈞當之無愧。通過他的外交活動使北京政府成為第一個修約廢約的政府。

（一）山東問題的交涉。1918年11月11日，第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，戰(zhàn)后問題提上了議事日程。協(xié)約國決定在巴黎舉行和會。顧維鈞認為：“我把即將召開的和會視為中國一次非同尋常的機會。中國可以借此謀求某種程度的公平待遇，并對過去半個世紀以來所遭到的慘痛后果加以糾正。”[1]

11月25日，顧維鈞向美國威爾遜總統(tǒng)遞交了一份備忘錄。包括以下幾個要點：“一、今后，中國和其它國家的關(guān)系應(yīng)建立在平等原則基礎(chǔ)上；二、中國的主權(quán)與獨立應(yīng)受到簽約國之尊重；三、1900年義和拳之亂所導致的辛丑條約即使不完全廢除，也應(yīng)予以修正。”[2]這份備忘錄是巴黎和會召開前中國向外國政府第一次完整系統(tǒng)地闡明自己對和會的期望和要求。

1919年1月18日，巴黎和會正式開幕。會上，中國代表提出了全面修改不平等條約，山東問題是中國在和會上的主要任務(wù)之一。

1月28日上午，顧維鈞和王正廷出席十人會議。顧維鈞代表中國首先發(fā)言。根據(jù)前一天已有所準備的基本論點，顧維鈞從歷史、文化、經(jīng)濟、戰(zhàn)略諸方面闡述山東是中國不可分割也不容爭辯的領(lǐng)土，并按威爾遜的建議，直截了當?shù)靥岢觯骸案鶕?jù)和會承認的民族主義和領(lǐng)土完整的原則，中國有權(quán)收回（山東被占的）那些領(lǐng)土”，“中國代表團相信，和會在考慮處置膠州租借地及德國在山東的其他權(quán)益時，會充分重視中國的根本和崇高的權(quán)利，即政治主權(quán)和領(lǐng)土完整的權(quán)利，以及中國對世界和平的真誠愿望。”[3]顧維鈞的發(fā)言是中國政府的代表在國際外交舞臺上為捍衛(wèi)國家主權(quán)所作的第一次成功的演說，它為中國收回山東主權(quán)奠定了法理依據(jù)。

但是，4月30日，列強控制下的巴黎和會仍然將日本的無理要求幾乎毫不修改地納入了對德和約，形成了和約中第156、157、158 條款。

顧維鈞向和會提交反映中國迫切要求的備忘錄。但和會最高會議卻拒絕討論。6月下旬，對德和約臨近簽字，顧維鈞為爭取實現(xiàn)保留簽字作最后的努力。但和會又拒絕了中國的最后要求。至此，已使盡渾身解數(shù)的顧維鈞明白，“中國無路可走，只有斷然拒簽。”[4]中國代表團在巴黎和會上拒簽和約，不僅維護了中國的國家尊嚴，也打破了近代以來中國在與列強交涉中“始爭終讓”的慣例。這一在近代中國外交史上具有標志意義的舉動，體現(xiàn)了顧維鈞凜然的民族氣節(jié)。巴黎和會是中國第一次在國際講壇上正式提出修改不平等條約的要求，具有極重要的意義。“我國大規(guī)模之廢約運動，始于巴黎和會。”[5]

1921年—1922年，世界列強為調(diào)整其在遠東和太平洋地區(qū)的統(tǒng)治秩序，召開了華盛頓會議。山東問題是從華盛頓會議開始籌備起中國代表團就面臨的一個主要問題。山東問題從1921年12月1日開始至1922年1月31日交涉結(jié)束，中日間共舉行了36次會談。顧維鈞是中方主要發(fā)言人。膠濟鐵路問題是中日交涉中分歧最大、爭辯最激烈、費時也最多的議題。最后在英美的極力勸說下中國接受了日本的新方案。2月4日，施肇基、顧維鈞和王寵惠代表中國簽署了中日《解決山東懸案條約》。中國代表團面臨的最重要和最棘手的山東問題終于有了一個結(jié)局。兩天后，《九國公約》簽署，華盛頓會議結(jié)束。

對中國而言，華盛頓會議是一次具有特殊意義的國際會議。在近代中國外交史上，它是中國第一次沒有喪失更多的權(quán)利，而爭回一些民族權(quán)利的外交活動。這一成就的取得離不開中國人民民族意識的日益覺醒和以五四為標志的愛國運動這一歷史背景，同時也是顧維鈞、施肇基這批外交官艱辛努力的結(jié)果。

（二）《中俄解決懸案大綱協(xié)定》的簽署。蘇聯(lián)成立后，繼續(xù)堅持蘇俄政府兩次對華宣言的精神，并希望盡快就有關(guān)兩國關(guān)系問題進行談判。

一開始由王正廷作為中方代表與加拉罕談判，并簽署了協(xié)議草案。但以顧維鈞為代表的外交部與內(nèi)閣卻對這份協(xié)議極為不滿，顧維鈞認為“正如以前我曾說過的那樣，主要問題有三，其中兩點與外蒙有關(guān)，即維護中國對外蒙的主權(quán)和蘇俄從這一領(lǐng)土撤軍。第三點與在中國的俄國東正教堂的財產(chǎn)及房地產(chǎn)有關(guān)。”[6]

1923年9月到1924年5月，雙方再次經(jīng)過數(shù)輪談判，顧維鈞與加拉罕于5月31日在外交部簽署了幾經(jīng)周折的《中蘇協(xié)定》。這個協(xié)定包括《中俄解決懸案大綱協(xié)定》，《暫行管理中東鐵路協(xié)定》及7個聲明書和兩份照會。

《中蘇協(xié)定》的簽訂結(jié)束了十月革命后兩國間關(guān)系的不正常狀態(tài)，將雙邊關(guān)系奠定在一個平等的基礎(chǔ)上。這也是近代以來第一次有一個大國主動放棄在華特權(quán)，與中國簽署平等條約，在民國外交史上具有重要的意義。協(xié)定簽署后，顧維鈞在一次演說中深有感觸地說：“中國以前同大國簽訂的條約都是被迫就范的，但現(xiàn)在這次協(xié)定的性質(zhì)，卻是完全兩樣的。”[7]

《中蘇協(xié)定》的簽訂受到全國各界的熱烈歡迎，對仍束縛著中國的不平等條約體系是一個巨大的沖擊。協(xié)定簽訂后，全國出現(xiàn)了一場大規(guī)模的廢除不平等條約運動。而這又推動了顧維鈞主持的北京政府的“修約”外交活動。

（三）《中比通商條約》的廢除與安格聯(lián)的免職。中國與比利時在1865年簽署有《中比通商條約》，根據(jù)條約第46條規(guī)定，該條約每滿10年可以修訂。1926年4月，北京政府外交部照會比利時駐華公使，表明中國政府決定終止舊條約并愿舉行談判。比利時政府表面同意卻并無締結(jié)一個新條約的誠意，而是想通過拖延新條約的簽署來確保在華繼續(xù)享有領(lǐng)事裁判權(quán)等特權(quán)。

面對中比修約的僵局，許多報紙批評北京政府的外交方針“軟弱無能”、“喪權(quán)媚外”、“欺騙國民”，要求政府采取強硬立場，否則“將為國家之罪人”。[8]這對顧維鈞是壓力也是鞭策。顧維鈞認為中國不能屈服于比利時的無理立場，因此，除終止舊條約外，別無選擇。于是，在接到比利時備忘錄當天，他向當時控制著北京政府的張作霖遞交了一份報告，并附上一份說明中比談判情況和終止中比舊條約理由的總統(tǒng)令草稿，以及一份處理中比關(guān)系和保護在華比利時僑民所應(yīng)遵循的規(guī)定的說明。11月6日，北京政府發(fā)表由顧維鈞起草的終止中比條約的宣言。由于北京政府毫不退讓，比利時只得于1927年1月17日與中國重開談判，商訂新約。但隨后由于時局動蕩，談判停頓。

近代以來，中國在與西方國家談判交涉中，遇有爭執(zhí)，最終總是根據(jù)西方國家的意志來解決問題。而終止中比條約是“中國政府第一次在面對另一締約國公開、正式反對的情況下，宣布徹底廢除舊的不平等條約的。”顧維鈞自己將此看作是“中國外交史上的一個里程碑”。他認為，“中國有必要這樣做，不僅因為中國根據(jù)情況變遷原則在國際法面前有充分理由，而且因為中國有必要開創(chuàng)一個先例，證明中國決心行動起來，以結(jié)束一世紀以來不平等條約給中國人民帶來的災(zāi)難。”[9]

中比修約交涉尚未結(jié)束，顧維鈞又采取了一個大膽舉動，罷免了把持中國海關(guān)多年的英籍總稅務(wù)司安格聯(lián)。

1926年6月22日，顧維鈞擔任財政總長一職，為了安然度過中秋節(jié)，顧維鈞提出用對奧賠款豁免部分作擔保，發(fā)行一種債券。“任何債券不管用哪一種形式以關(guān)稅作擔保，均須得到海關(guān)總稅務(wù)司的同意。”[10]1927年1月12日，顧維鈞以國務(wù)院攝行大總統(tǒng)名義，發(fā)布總統(tǒng)令，安排海關(guān)征收附加稅。安格聯(lián)卻一口回絕：“海關(guān)不能征收未經(jīng)條約列強批準的外貿(mào)稅”，“無論政府決定采取什么行動，海關(guān)必須獨立孤行”。[11]

顧維鈞對安格聯(lián)如此傲慢的態(tài)度極為憤慨，他認為，“一個公務(wù)人員的首要義務(wù)是服從政府的命令，尤其是作為一個外國人，他應(yīng)該知道他的地位特殊，無權(quán)使自己處于可以對政府施加壓力的地位上。內(nèi)閣一致同意將其革職，并公布了這項命令。”[12]

中國單方面罷免歷來具有舉足輕重影響的洋人總稅務(wù)司，這是沒有先例的。《大公報》稱之為“自總稅務(wù)司用客卿以來未有之創(chuàng)舉”。[13]《晨報》發(fā)表評論說，“安格聯(lián)向有太上財政總長之稱，即掌握海關(guān)全權(quán)，又負保管內(nèi)外債之責，操縱金融，左右財政，歷來當局無不仰其鼻息，而安格聯(lián)之允諾，可以生死內(nèi)閣，安格聯(lián)之言論，又可以高低公債……舉國人心之憤慨已非一日，此次當局毅然罷免，無不痛快。”[14]

顧維鈞罷免安格聯(lián)是在國內(nèi)政局動蕩、北京政府政權(quán)基礎(chǔ)十分薄弱之際作出的超乎尋常的舉動。但正如他自己所說：“這不是一時的沖動，內(nèi)閣從各種觀點的角度作了討論，在完全明了這次行動的意義和可能發(fā)生的各種反應(yīng)的情況下作出了最后的決定，”[15]在安格聯(lián)罷免事件中，畢竟中國政府最終調(diào)換了倨傲無理的安格聯(lián)，并且由財政部會同海關(guān)開征附加稅，達到了預(yù)期的目的。

二、評價

北京政府統(tǒng)治時期，顧維鈞等人利用有利的國際國內(nèi)形勢，采取靈活多變的外交策略，不僅在一定外交場合闡明了中國的廢約主張，修改了舊約中的某些不平等條款，而且廢除了若干不平等條約。可以說，北京政府的廢約外交開展的富有成效，成為中國早期外交現(xiàn)代化的重要步驟。

這些成就的取得，原因是多方面的。其一，辛亥革命推翻了軟弱無能、喪權(quán)辱國的清政府，建立了新型的資產(chǎn)階級共和國，人們的思想獲得了空前的解放，國家主權(quán)意識逐漸深入人心，這推動了北京政府廢約外交的開展。其二，轟轟烈烈的群眾性廢約運動，為北京政府的廢約外交提供了堅實的后盾和深厚的群眾基礎(chǔ)。其三，北京政府中主持外交工作的是顧維鈞、王正廷等一批優(yōu)秀的職業(yè)外交家，他們大都曾經(jīng)留學海外，精通外文，熟悉國際法知識，了解當時的國際形勢，因此，他們?yōu)橹袊鴶[脫不平等條約的束縛、爭取收回國家主權(quán)和提高中國的國際地位作了很大的努力。

然而，北京政府的廢約外交也有許多的不徹底性，這突出地表現(xiàn)在兩個方面：一方面，“在中國，特別是在民國初年，不同的軍事和政治派系有依附某一個外國勢力，……來鞏固支撐其政治前程的普遍趨向。這是一個錯誤，因為他們不自覺地使自己成為某個外國的外交政策的工具。”[16]這就容易導致在一些重大問題上屈從于列強，而犧牲中國的利益。另一方面，北京政府在廢除一些舊的不平等條約的同時，又簽訂了一些新的不平等條約。

北京政府廢約外交不徹底性的出現(xiàn)，有一定的歷史必然性。客觀上，當時帝國主義列強在華勢力仍十分強大，中國綜合國力還十分微弱，中國的廢約外交基本上屬于弱國外交；主觀上，“中國的舊政治形勢就是這樣因總統(tǒng)、國會、內(nèi)閣三權(quán)之間的不斷沖突而變得大為復(fù)雜。其背后則是中國各政黨，包括以各地軍閥為首的各派系之間的猜疑、敵對和各種陰謀活動。所有這些因素確實就是這個時期政治不穩(wěn)定的原因。”[17]此外北京政府的管理方法也相當簡單,政府部門的各種陋習、政府官員中飽私囊、南北對峙等等。中國內(nèi)部所存在的各種問題，無疑導致中國不能形成一股強大的合力，使得廢約斗爭不能順利進行，因此帶有明顯的局限性和不徹底性。

[1][2][4][6][9][10][12][15][16][17]顧維鈞.顧維鈞回憶錄(第一分冊)[M].北京:中華書局,1983.164-397.

[3]金光耀.顧維鈞傳[M].河北:河北人民出版社,1999.59.

[5]周胤之.廢約運動之鳥瞰(一)[N].晨報.1928-1-30.

[7]波賴.最近中國外交關(guān)系(第3冊)[M].臺灣:正中書局,1935.149.

[8]楊天石.中華民國史(第二編第五卷)[M].北京:中華書局,1996.161.

[11]習五一.論顧維鈞內(nèi)閣征收海關(guān)附加稅與罷免安格聯(lián)事件[J].民國檔案,1987(1)

[13]大公報,1927-2-5.轉(zhuǎn)引自王建朗.北京政府修約運動簡論──兼述顧維鈞等新一代外交家的崛起[A].顧維鈞與中國外交[C].上海:上海古籍出版社，2001

[14]晨報,1927-2-8.轉(zhuǎn)引自王建朗.北京政府修約運動簡論──兼述顧維鈞等新一代外交家的崛起[A].顧維鈞與中國外交[C].上海:上海古籍出版社，2001