“六五”普法成效機(jī)制創(chuàng)新研究

楊柳青,許 晉

(1.四川省犯罪防控研究中心,四川綿陽(yáng) 621010;2.西華師范大學(xué)法學(xué)院,四川南充 637009)

“六五”普法成效機(jī)制創(chuàng)新研究

楊柳青1,許 晉2

(1.四川省犯罪防控研究中心,四川綿陽(yáng) 621010;2.西華師范大學(xué)法學(xué)院,四川南充 637009)

以前的普法存在普法利益上官民差異大,普法行為上官民協(xié)調(diào)性弱等問(wèn)題。“六五”普法,應(yīng)按社會(huì)效益最大化原則配置普法資源,以行為動(dòng)力原理為指導(dǎo),激發(fā)參與普法者向普法的社會(huì)效益最大化方向自覺(jué)地長(zhǎng)期地持續(xù)努力。“六五”普法,應(yīng)把社會(huì)主義法治理念的廣泛傳播和普遍確立作為首要任務(wù),把依法監(jiān)督公權(quán)力正當(dāng)行使的公民能力培養(yǎng)作為重點(diǎn),應(yīng)充分發(fā)揮法學(xué)院校的普法功能,增強(qiáng)中小學(xué)的普法輻射效應(yīng),鼓勵(lì)參加法律自學(xué)考試,撤銷專門(mén)的普法機(jī)構(gòu)或依法治理機(jī)構(gòu)。

普法成效機(jī)制;效益最大化;行為動(dòng)力原理;法治理念;公民能力;法學(xué)院校

一、普法成效機(jī)制在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

曾在南江縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作的一名公務(wù)員講過(guò)他們?nèi)绾纹辗?找一些人照答案填寫(xiě)一些答卷后就去領(lǐng)取普法經(jīng)費(fèi)了。難怪筆者從該縣大河鎮(zhèn)天平山村村民戈淑華2007年3月被殺一案的處理中,深感當(dāng)?shù)乩习傩辗梢庾R(shí)普遍淡薄,法律知識(shí)十分缺乏,令人非常憂慮。該案本是故意殺人案,案情并不復(fù)雜,但當(dāng)?shù)鼐桨阉愠闪恕白詺ⅰ卑浮Ｔ摪傅南嚓P(guān)證據(jù)和筆者對(duì)該案的法律分析意見(jiàn),在jiangniu47的博客相冊(cè)中可以閱讀。令人疑惑的是:筆者要求拍攝、復(fù)印該案的一些并不涉及國(guó)家秘密或個(gè)人隱私或商業(yè)秘密的證據(jù),被當(dāng)?shù)鼐骄芙^。死者的近親屬、多名如實(shí)作證的村民、被害人一方的代理人,或因如實(shí)作證或因強(qiáng)烈要求伸張正義,先后受過(guò)當(dāng)?shù)鼐酵{。究其原因,是該案的辦案利益在當(dāng)?shù)爻使倜皴漠惖母窬帧０赴l(fā)地村民們普遍強(qiáng)烈要求嚴(yán)懲兇手,但當(dāng)?shù)毓俜睫k案人員卻想掩蓋真相,粉飾太平。經(jīng)過(guò)“五五”普法,當(dāng)?shù)卮迕駛儗?duì)我國(guó)早在1979年就頒行的《刑事訴訟法》了解多少?據(jù)調(diào)查,村民們普遍對(duì)該法律非常生疏,以致官方辦案人員很容易忽悠被害方和其他村民,如解剖尸體時(shí)公安局的法醫(yī)違法地呵斥圍觀的村民走開(kāi)。該村10年前一婦女被打死也被官方以服毒自殺結(jié)案。造成這種狀況的一個(gè)重要原因是村民們普遍認(rèn)為只要自己知道刑法的規(guī)定,不觸犯刑法就行了。至于刑事案件怎么辦理,那是政府的事,一般與自己無(wú)關(guān)。他們沒(méi)有意識(shí)到政府機(jī)關(guān)是否依法辦理刑事案件,需要老百姓依法監(jiān)督,否則,公權(quán)力就會(huì)違背民眾利益而運(yùn)行;他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到刑事訴訟法在很大程度上是為防止刑事訴訟的公權(quán)力被濫用而制定的。

普法走過(guò)場(chǎng)以致嚴(yán)重妨礙我國(guó)法治建設(shè)的現(xiàn)象較普遍。廈門(mén)市司法局普法依法治理工作處處長(zhǎng)薛紅指出:在很多地方,普法依法治理工作機(jī)構(gòu)設(shè)置及其工作方式,存在著嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)資源的形式主義,“嚴(yán)重地違反了社會(huì)主義法治的要求,起到了削弱或破壞社會(huì)主義法治的作用”[1]493。為何如此?從普法利益來(lái)看,中央高層與民眾是一致的。但一些地方官員就不同了。如果說(shuō)中央高層是代表人民利益而推進(jìn)普法工作,那么,一些地方官員的普法利益就背離了中共所代表的人民的利益。這部分官員喜歡為自己的“政績(jī)”搞作秀式普法,甚至害怕老百姓拿起法律武器監(jiān)督他們,妨礙他們搞腐敗,所以他們并不真正追求與中央高層一致的普法的社會(huì)效益最大化。在腐敗嚴(yán)重的地方,因?yàn)楦瘮」賳T以權(quán)壓法,以言代法,導(dǎo)致老百姓在法律被踐踏的殘酷事實(shí)面前對(duì)法律權(quán)威缺乏信心,懷疑法律的正義力量,對(duì)法治態(tài)度冷漠。于是在基層,官民的普法行為就不容易協(xié)調(diào)一致。

二、如何創(chuàng)新“六五”普法的成效機(jī)制

(一)觀念更新,理論創(chuàng)新

扎實(shí)推進(jìn)普法,提高普法成效,對(duì)依法治國(guó),實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安、社會(huì)和諧、民眾幸福,意義十分重大而深遠(yuǎn)。針對(duì)上述問(wèn)題,如何改進(jìn)我國(guó)“六五”普法的成效機(jī)制?首先要更新觀念,搞理論創(chuàng)新。

1.要承認(rèn)不同主體之間普法利益有差異。同樣是違法犯罪,有人是明知故犯,有人是法盲“觸電”,二者在普法利益上必有差異。2010年4月3日,中央電視臺(tái)新聞欄目播報(bào):江蘇省三友“造假上市”嚴(yán)重?fù)p害中小股東利益一案已經(jīng)立案。立案前,當(dāng)?shù)毓ど獭⒍悇?wù)等十多個(gè)部門(mén)都知道三友造假,但竟然沒(méi)有一個(gè)部門(mén)揭發(fā)。該案給我們的最大啟示是:地方黨政機(jī)關(guān)及其官員追逐的利益同法律體現(xiàn)的人民利益確實(shí)未必一致。“政府官員會(huì)用他們的權(quán)力最大限度地追求自己的利益,必須設(shè)計(jì)出能夠制約他們的權(quán)力和他們?cè)跈?quán)力范圍內(nèi)行為的法律-制度規(guī)則。”[2]33政府官員用公權(quán)力最大限度地追求自己的利益,有些是正當(dāng)?shù)?有些是不正當(dāng)?shù)摹Ｖ挥杏帽O(jiān)督權(quán)力正當(dāng)行使的法律制度規(guī)則,才能使他們用權(quán)力追求的利益最大化具有正當(dāng)性。要大大提高普法的社會(huì)效益,我們就應(yīng)當(dāng)明確承認(rèn):普法的國(guó)家利益與地方黨政機(jī)關(guān)、地方官員追逐的普法利益,難免有差異。以此為出發(fā)點(diǎn),才能使普法資源的配置更有利于社會(huì)效益最大化,而不致出現(xiàn)地方官員的普法利益最大化是違背民眾利益的。

2.變官方“主動(dòng)”普法為民眾自覺(jué)學(xué)法。普法最大的阻礙在于黨政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不依法辦事。目前,我國(guó)地方黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員有法不依現(xiàn)象很嚴(yán)重。這大大削弱了老百姓主動(dòng)學(xué)法的熱情,以致相當(dāng)一部分老百姓認(rèn)為法律基本上是官治民的工具而已,只要自己不犯罪,學(xué)不學(xué)法律對(duì)自己的生活都沒(méi)有多大影響。“各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)各司其職、嚴(yán)格執(zhí)法的過(guò)程,就是對(duì)社會(huì)最好的普法。”[1]492如果公務(wù)員總是依法辦事,那么老百姓就會(huì)真切體驗(yàn)到法律的權(quán)威,從而由衷地信賴法治,他們就會(huì)自覺(jué)學(xué)習(xí)法律,積極運(yùn)用法律。所以,普法的理念,應(yīng)從過(guò)分依賴主要靠官方造勢(shì)、“主動(dòng)”灌輸,轉(zhuǎn)向主要靠官方做好示范、百姓主動(dòng)學(xué)習(xí)。只有普法模式從“被動(dòng)灌輸式”向“主動(dòng)吸取式”轉(zhuǎn)變,才能盡快提高全民的法律素養(yǎng),更好地適應(yīng)建設(shè)和諧法治國(guó)的需要。

3.以行為動(dòng)力原理為指導(dǎo)改進(jìn)普法的成效機(jī)制。以行為動(dòng)力原理為指導(dǎo),協(xié)調(diào)好普法方面的國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益,使三者和諧共生,總值最大。行為者的行為動(dòng)力源于其追求自身利益最大化,行為者的行為動(dòng)力大小=行為收益/行為成本。這就是行為動(dòng)力原理。如何調(diào)控不同主體的普法行為,使其不僅不背離國(guó)家利益和社會(huì)利益,而且有助于國(guó)家利益和社會(huì)利益最大化?那就要通過(guò)增減普法行為帶給行為者的成本或收益來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為社會(huì)主義國(guó)家,我國(guó)的國(guó)家利益與人民根本利益是一致的。但我們不得不承認(rèn)官民之間在普法利益上確實(shí)存在差異。如何防止官方的普法在地方各級(jí)異化為違背公共利益的私利演繹?根本途徑是把老百姓作為普法的主體,使其真正從普法中明顯獲益,從而激發(fā)其主動(dòng)學(xué)習(xí)法律的積極性。“消費(fèi)者在同態(tài)度對(duì)象發(fā)生聯(lián)系時(shí),具有尋求最大受益、最小受損的行為傾向。受益最大,受損最小,對(duì)需求的滿足程度最高;滿意度最高,便產(chǎn)生最為肯定的態(tài)度。反之,若消費(fèi)者需求得不到滿足甚至受罰,則會(huì)產(chǎn)生否定的態(tài)度。”[3]143-144既然普法、學(xué)法同商業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)一樣都要花時(shí)間、錢(qián)財(cái)和精力等成本,人們就必然有相應(yīng)的收益衡量,以便決定自己是否參與以及怎樣參與普法、學(xué)法。所以,普什么法,怎樣普,須從老百姓的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā),由他們的滿意度來(lái)決定,而不應(yīng)當(dāng)由官方一廂情愿地“自編自導(dǎo)自演”。

(二)措施創(chuàng)新,提高實(shí)效

1.大張旗鼓地宣傳普法的根本目的是維護(hù)公民合法權(quán)益。如果片面強(qiáng)調(diào)普法的目的是強(qiáng)化老百姓的守法觀念,無(wú)疑會(huì)使一部分民眾因?yàn)榭吹侥承┕賳T長(zhǎng)期逍遙法外而對(duì)普法反感。每個(gè)人最關(guān)切涉及其自身權(quán)益的事。因此,引導(dǎo)公民認(rèn)識(shí)到普法的根本目的是最大限度地維護(hù)其自身直接的或間接的、近期的或長(zhǎng)遠(yuǎn)的合法權(quán)益,這應(yīng)當(dāng)是“六五”普法宣傳工作的著眼點(diǎn)。今后普法要以最大限度地維護(hù)公民合法權(quán)益為突破口。使公民牢固樹(shù)立法律權(quán)威的最生動(dòng)有效的方法莫過(guò)于公民感到其合法權(quán)益切實(shí)受到法律保護(hù)。“六五”普法,要針對(duì)不同公民向其宣傳他生活中常用的法律知識(shí),提高其法律意識(shí),增強(qiáng)其依法維權(quán)的能力,特別要增強(qiáng)其對(duì)公權(quán)力是否正當(dāng)行使的公民監(jiān)督能力。在開(kāi)展法治宣傳的過(guò)程中,向農(nóng)民普法,“送法下鄉(xiāng)”,不能僅停留在印發(fā)資料,宣傳法律的具體規(guī)定,停留在使農(nóng)民知道他們應(yīng)該做什么,不應(yīng)該做什么,而要使農(nóng)民們懂得法律賦予公民的權(quán)利有哪些,黨政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法律義務(wù)有哪些,公民權(quán)利被侵犯后如何救濟(jì)。尤其是要通過(guò)反腐敗的典型案例使農(nóng)民們確信法律權(quán)威神圣不可侵犯。通過(guò)學(xué)法用法,使他們確信法律對(duì)維護(hù)合法權(quán)益、構(gòu)建和諧社會(huì)確實(shí)非常重要。這樣,法律意識(shí)覺(jué)醒了,才會(huì)有維護(hù)合法權(quán)利的行動(dòng);如果法律意識(shí)尚未覺(jué)醒,就很難拿起法律武器來(lái)保護(hù)自己。

2.鼓勵(lì)法學(xué)院校發(fā)動(dòng)師生為百姓提供法律服務(wù)。“普法工作是一項(xiàng)深入淺出的崇高工作,而在法律上能做到深入淺出,首先要求普法工作者要有深入理論的法律功底和深入實(shí)際的工作能力。”[1]492法學(xué)院校既有法學(xué)理論資源優(yōu)勢(shì),又有學(xué)生寒暑假能夠深入其家庭所在社區(qū)實(shí)際的便利,完全可以在法學(xué)教師的指引下很好地磨練法學(xué)專業(yè)學(xué)生的法律工作能力。如果這樣,就有助于減少一些學(xué)生為應(yīng)付假期作業(yè)檢查而抄襲或找人代寫(xiě)社會(huì)調(diào)查報(bào)告之類的形式主義做法。當(dāng)然,這要靠地方黨政予以支持。法學(xué)專業(yè)的學(xué)生為百姓提供法律服務(wù),自己可以從中獲得實(shí)實(shí)在在的正當(dāng)利益,促進(jìn)和諧法治國(guó)的構(gòu)建。他們可以獲得哪些正當(dāng)利益?體察了民情,積累了經(jīng)驗(yàn),磨練了能力,還可能獲得當(dāng)事人的報(bào)酬。不用再擔(dān)心無(wú)律師資格代理訴訟收取報(bào)酬了。2007年修訂后的《中華人民共和國(guó)律師法》取消了原《律師法》第46條關(guān)于未取得律師執(zhí)業(yè)證不得為牟取經(jīng)濟(jì)利益代理訴訟的規(guī)定,也就是說(shuō)修訂后的《律師法》已經(jīng)默認(rèn)當(dāng)事人和代理人之間基于信賴?yán)娑嗷ブ?bào)酬。法學(xué)教師應(yīng)當(dāng)明確地對(duì)學(xué)生講,按現(xiàn)行《律師法》,學(xué)生即使未取得律師執(zhí)業(yè)資格,也可以公民身份代理訴訟收取報(bào)酬。當(dāng)然,前提是務(wù)必對(duì)當(dāng)事人合法利益依法盡職盡責(zé)地維護(hù)。如果這樣,就必然有利于激勵(lì)法學(xué)專業(yè)的學(xué)生代理訴訟,幫助老百姓依法維權(quán),在用法中切實(shí)提高普法實(shí)效。我們不得不正視的一個(gè)事實(shí)是:目前,中國(guó)確實(shí)有相當(dāng)一部分律師唯利是圖,基本喪失了對(duì)法律正義的職業(yè)責(zé)任感。相反,法學(xué)專業(yè)的學(xué)生在法學(xué)院校的培育下,在法學(xué)教師精心指導(dǎo)下,認(rèn)真努力,對(duì)絕大多數(shù)案件的代理,能夠達(dá)到不比律師代理的社會(huì)效益差的水平。如果法學(xué)專業(yè)的學(xué)生普遍參與訴訟、調(diào)解、提供法律咨詢等法律實(shí)踐活動(dòng),如此普法,論社會(huì)效益,肯定比某些官方對(duì)老百姓的作秀式“普法”要好得多。法學(xué)院校在布置學(xué)生假期社會(huì)實(shí)踐任務(wù)時(shí),應(yīng)當(dāng)注重法學(xué)專業(yè)技能的培訓(xùn),制定相關(guān)的社會(huì)實(shí)踐規(guī)范細(xì)則。這樣的規(guī)范,應(yīng)當(dāng)有利于防止學(xué)生出于應(yīng)付交差而從網(wǎng)上下載或從書(shū)上抄襲文章冒充自己的實(shí)踐成果,應(yīng)當(dāng)有利于激發(fā)學(xué)生積極參與普法的實(shí)踐欲望。法學(xué)院校要把相關(guān)的社會(huì)實(shí)踐規(guī)范細(xì)則告知學(xué)生參與實(shí)踐的單位,由該單位號(hào)召其成員配合落實(shí)。

3.改進(jìn)中小學(xué)法制教育,增強(qiáng)其普法輻射效應(yīng)。充分發(fā)揮中小學(xué)的普法輻射效應(yīng),對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)具有重大意義。但是,據(jù)筆者調(diào)查研究,目前我國(guó)中小學(xué)法制教育存在較嚴(yán)重的課堂教學(xué)脫離學(xué)生實(shí)際生活的傾向,在教學(xué)中對(duì)學(xué)生討論重視不夠。今后,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)思想政治課教師的法律教育技能培訓(xùn),指導(dǎo)他們改進(jìn)教法,把法律課上得密切聯(lián)系學(xué)生的實(shí)際生活,指導(dǎo)他們?nèi)绾我龑?dǎo)學(xué)生向家人、鄰居普法。建議各省、直轄市、自治區(qū)都把法律常識(shí)納入升學(xué)考試,以提高中小學(xué)生學(xué)法的積極性。這對(duì)培養(yǎng)公民正確的法治觀和權(quán)力觀,提升我國(guó)的政治文明,增加依法治國(guó)的成效,有巨大作用。權(quán)力腐敗是阻礙我國(guó)法治建設(shè)的主要因素,也是我國(guó)政治文明建設(shè)中的頑癥,對(duì)付它,在根本上要靠通過(guò)教育大力塑造公民健全的高尚的人格以減少權(quán)力腐敗。即使在權(quán)力制約機(jī)制相當(dāng)健全、司法公信度非常高的美國(guó)[4]217,曾任聯(lián)邦最高法院大法官的本杰明·卡多佐也認(rèn)為:從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái),“除了法官的人格外”,“沒(méi)有其他東西可以保證實(shí)現(xiàn)正義”[5]6而能夠促使官員人格高尚的根本力量在于民眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)控。“六五”普法,應(yīng)把社會(huì)主義法治理念的廣泛傳播和普遍確立作為首要任務(wù),以“法是民治的手段而非治民的工具”為理念,改革中小學(xué)的法制教學(xué)內(nèi)容,大力培育公民依法監(jiān)督公權(quán)力的政治文化。

4.鼓勵(lì)民眾參加法律自學(xué)考試。對(duì)不同文化層次的公民自學(xué)法律,通過(guò)國(guó)家法律專業(yè)大專或本科自學(xué)考試的,給予不同層次的獎(jiǎng)勵(lì)和表彰,以此提高老百姓學(xué)習(xí)法律的熱情。

5.撤銷專門(mén)的普法機(jī)構(gòu)或依法治理機(jī)構(gòu)。針對(duì)上文述及的薛紅指出的“在很多地方,普法依法治理工作機(jī)構(gòu)設(shè)置及其工作方式,存在著嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)資源的形式主義”之弊端,筆者主張撤銷專門(mén)的普法機(jī)構(gòu)或依法治理機(jī)構(gòu),把因此節(jié)省下來(lái)的資源配置到學(xué)校,通過(guò)主要由老百姓評(píng)價(jià)的考核機(jī)制,促使學(xué)校擴(kuò)大普法資源使用的社會(huì)效益。

[1]薛虹.關(guān)于對(duì)普法依法治理工作及其機(jī)構(gòu)設(shè)置的理性思考[C]//中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心.堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建和諧社會(huì):第一卷.北京:紅旗出版社,2007.

[2]楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

[3]王毅成.消費(fèi)者行為學(xué)[M].武漢:武漢工業(yè)大學(xué)出版社,2000.

[4]劉智峰.走向司法公正——司法腐敗紀(jì)實(shí)[M].北京:中國(guó)物資出版社,1998.

[5][美]本杰明·卡多佐.司法過(guò)程的性質(zhì)[M].蘇力,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1998.

(責(zé)任編輯張佑法)

D911.04

A

1007-7111(2010)12-0037-03

2010-10-14

四川省教育廳人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——四川省犯罪防控研究中心立項(xiàng)資助的“被害人利益保護(hù)與防控犯罪”課題(FZFK06-16)的一部分。

楊柳青(1968—),男,法學(xué)碩士,四川省犯罪防控研究中心研究員,研究方向:刑事訴訟法學(xué)和法政治學(xué)。