農村居民點用地整理時序研究：以河北省盧龍縣為例*

林常春,張俊梅,許 皞,李新旺,王樹濤

(河北農業大學資源與環境科學學院,河北保定071001)

改革開放以來,由于建設占用、生態退耕、農業結構調整等原因,我國耕地數量持續減少,1984-2006年的22 a間,全國耕地面積凈減少1 150萬hm2[1];根據土地自然適宜性評價結果,我國耕地后備資源僅有661萬hm2[2],若從經濟適宜性評價,可供開墾的耕地后備資源則更少[3]。我國農村居民點普遍存在空心村、閑散地、廢棄地等浪費現象[4],據李憲文等測算,到2010年,我國村莊土地整理可增加耕地(173.8～296.6)萬hm2。十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務,結合村鎮規劃和土地利用規劃,扎實推進農村居民點用地整理,既是實現耕地總量動態平衡、改善農民生活和生產環境的重要途徑,也是新農村建設的重要手段之一[5]。

在推進土地節約集約利用、鄉村轉型發展、新農村建設戰略以及實現耕地“補占平衡”的宏觀需求下,農村居民點整理日益成為學術界關注的熱點[6]。部分學者對居民點用地整理的模式、區域特點[7-8]開展了實證研究。同時,農村居民點變化規律[9-12]、土地整理潛力評價[13-16]與驅動力分析[17]受到國內外學者的廣泛關注,而對農村居民點用地整理時序研究較少。在土地整理實踐中,往往由于缺乏科學的評價方法,農村居民點用地整理的時序安排、區域整理項目選擇以及空間布局多以政府行政干預為主,土地整理的科學規劃與決策略顯不足。因此,居民點用地整理時序研究是當前亟待深入開展的重要課題。基于此,該文以河北省盧龍縣為例,分析了農村居民點用地存在的問題,建立了農村居民點整理時序評價指標體系與模型,并基于綜合評價分值,根據土地利用總體規劃,規劃期限一般分為近期規劃、中期規劃和遠期規劃,因此,在時間上將農村居民點整理區域實現分為三期:近期整理區、中期整理區和遠期整理區。農村居民點用地整理時序研究,為制定農村土地整理規劃和遴選土地整理項目提供決策依據。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

盧龍縣地處河北省東北部,總面積955.83 km2,其中 10.4%為低山區,71.7%為丘陵區,17.9%為平原區。盧龍縣轄6個鎮,6個鄉,共有548個行政村,全縣2008年生產總值60.9億,農民人均純收入 5 061元;農村居民點用地總量8 808.82 hm2,與 2000年相比居民點面積增加833.63 hm2。根據2008年遙感影像圖像分析,盧龍縣域范圍內有1 413個獨立的農村居民點斑塊,平均每個行政村含2.58個圖斑;村莊規模普遍較小,平均每村占地規模為0.16 km2;人均居民點用地達到265.70m2,大大高于國家有關標準,其中低山丘陵區宅基地規模大,村民戶均宅基地面積為522 m2,遠遠高于秦皇島市戶均宅基地的標準200m2;規劃嚴重滯后,僅鄉鎮駐地的村莊編制規劃,大量農村居民點沒有規劃的指導,盲目發展,無序建設;耕地后備資源多處于北部丘陵山區,自然條件差,土地開發潛力有限。

天津濱海新區的開發、河北曹妃甸的建設、京津冀都市圈的興起以及環渤海地區經濟一體化的推進,為盧龍縣經濟發展注入新的活力,城市化進程必然加快,隨之而來的是農村剩余勞動力大量向城市轉移,農村空心化問題更加突出。因此,在鄉村發展轉型升級與新農村建設背景下,盧龍縣應充分利用區位條件優勢、經濟實力較強的優勢,加強對空心化村莊、零散農村居民點整理,大力推進中心村、小城鎮建設,控制村鎮用地擴展,盤活存量建設土地,改善農村生活環境和提高農村土地利用效率。

1.2 數據來源

考慮到數據的可獲取性及分析的可行性,選取盧龍縣12個鄉鎮作為研究區域。主要數據來源包括:農村居民點用地面積、可開墾的耕地后備資源面積來自《盧龍縣第二次土地調查》(2008年);農村居民人均純收入、種植業勞動力數量、地區生產總值、鄉村戶數、耕地面積數據來源于《盧龍經濟年鑒》(2006-2008年),鄉村人口數據來自《盧龍農村統計年鑒》(2008年);區域耕地綜合生產力指數來自河北省農用地綜合產能核算數據;地形地貌數據來源于盧龍縣地形圖、盧龍縣正射影像圖(1∶10 000)、盧龍縣坡度圖、盧龍縣 1∶10 000土地利用現狀圖(2008年)。

2 研究方法與過程

2.1 評價單元確定

農村居民點用地整理是新農村建設的重要內容,其目的是通過合理整合鄉村要素,盤活土地資源,提高集約用地水平,增加耕地數量;重塑鄉村組織核心,重構鄉村居住空間,構建“空間結構有序、環境親切宜人、配套服務齊全、組織管理完善”的村鎮網絡體系,最終促進城鄉協調發展。農村居民點整理是否可行與居民點自然條件、區域經濟實力、整理迫切度以及當地農民接受程度等因素密切相關。為了有序開展農村居民點用地整理,需要對即將開展整理的區域進行時序研究。區域范圍不同,評價單元大小也不同。研究省域范圍的居民點用地整理,可以以縣為評價單元;研究縣域范圍居民點用地整理,以鄉鎮或行政村作為評價單元,評價結果更具操作性。本文以鄉鎮為單元構建指標體系進行居民點整理時序研究。

2.2 農村居民點整理時序評價指標體系設計

從農村居民點用地自然條件、整理實施可能程度、整理迫切度、當地農民接受程度4個方面構建綜合評價指標體系。自然條件影響農村居民點用地整理成本和整理土地的利用方向。平原地區整理投資水平一般低于山地、丘陵地區的投資水平;自然條件較好、區域耕地綜合生產能力較高的平原地區整理出的土地大部分可以復墾為耕地[18]。因此,地形地貌(虛擬)值和耕地綜合生產力指數(EAI)[19]作為自然因素的評價指標。

整理經濟可行程度是指地方政府和農戶進行農村居民點用地整理的能力和居民點整理的回報程度。能否籌集到足夠的資金、是否得到滿意的回報,都直接決定了農村居民點整理潛力能否實現。在考慮指標獲取的難易和代表性程度后,選擇人均GDP、一般預算內鄉級財政收入、農民人均純收入3個指標分別表征國家、地方和個人的投資能力,選擇整理潛力大小作為整理的回報程度。

整理迫切度是區域社會經濟發展對農村居民點用地整理的拉動力。在耕地補占平衡政策和土地整理折抵建設用地指標異地調劑政策指導下,合理整理農村居民點用地成為建設用地指標增長和耕地增加的主要來源[20]。由于區域二、三產業的發展、城鎮化水平的提高,建設用地需求量加大,本文選擇區域建設用地增長量指標來考察建設用地的現實需求。同時,區域人均耕地面積越小,單位農地面積的種植業勞動力越多,區域可開墾耕地后備資源面積越小,進行農村居民點用地整理的愿望就越迫切。選取建設用地增長量、人均耕地面積、可開墾的耕地后備資源面積、單位農地面積的種植業勞動力4個指標構建農村居民點用地整理迫切度指數。

農民對居民點整理的接受程度也影響著居民點整理時序的安排。農民對于整理接受程度的最好評價方法是農戶調查,但工作量較大,因此可以用其他一些指標進行替代。首先,從事二三產業的農民比例越大,表明農民越希望改善居住條件和進城,對農村居民點整理的接受度越大。其次,農民的文化程度越高,對整理的支持度越高[21];第三,一般來說,整理區農民中的青壯年人大部分人已擺脫了原有的保守思想,能夠比較容易接受新事物、新知識、新思想,對整理的接受性較好;而年齡較大的人,在現有的環境中生活的時間較長,現在要改變他們現有的生活環境及地緣關系,還要改變宗族關系和鄰里關系,對他們來說顯然是難以接受的[22]。因此選擇農村人口中從事二三產業的人口比例,初中及初中以上文化水平比例、農民的青老年人數比例來表征農民對整理的接受程度。

2.3 指標權重及評價分值計算

權重分析就是將研究的各項指標的影響程度用數量表示出來,是非常重要的參數,通常采用特爾菲法確定,因專家評議往往受專家個人經驗的局限,會帶有一定的主觀性[23]。本文在確定評價指標時采用了熵值法[24],通過求算各評價指標的熵值,進而計算指標的差異性系數,最后確定各評價指標的權重(表1)。

表1 評價指標與權重

從評價指標權重的分布可以看出,地方人均GDP、地方財政收入、農民人均純收入、單位農地的種植業勞動力數量、區域耕地綜合生產力指數和區域建設用地增長量等指標,對于影響農村居民點用地整理時序,提高土地整理效益起著重要作用。根據熵權法得到的評價指標權重中整理經濟可行程度指標的權重(0.343 3)較高,尤其是地方人均GDP的權重最高,這與區域實際情況比較吻合。因此,根據熵權法得到的農村居民點用地整理時序指標權重具有準確性和科學性。

2.4 綜合評價模型

農村居民點潛力評價是一個多目標、多指標的系統,本文采用多目標綜合評價法來計算農村居民點整理時序評價的綜合指數。

式中:Fi——第i個評價單元居民點整理時序評價的綜合指數;Iij——第i個評價單元在第j項指標上的標準化值 ;ωj——第 j項指標的權重;i——評價單元個數(i=1,2,3,…,m);j——指標個數(j=1,2,3,…,n)。

3 結果與分析

3.1 單項指標評價結果

利用平均分類法結合聚類分析法,將四類單項指標的評價指數分為三級。以此體現影響整理時序四個方面的潛在級別和研究區各鄉鎮在獨立指標評價條件下的級別歸屬。評價結果如圖1及表(2),可以得出:(1)整理自然條件地區差異顯著,總體水平不高。一級整理區主要分布在東部平原地區木井鄉、蛤泊鄉以及中部地區的印莊鄉,但居民點面積只占縣域居民點總面積的28.04%;(2)整理經濟可行度總體較高。一級和二級整理區居民點面積約占全縣整理面積的72.59%,這主要是盧龍近些年經濟發展較快,而且一級和二級整理的區域潛力大,區域耕地綜合生產力指數高,整理回報也大;(3)整理迫切度高。僅一級整理區面積占全縣居民點整理面積的41.97%,盧龍城鎮化擴展迅速,建設用地量不斷增長,大量耕地被占用,且后備資源有限;(4)農民對農村居民點整理的接受程度高,一級和二級整理面積占全縣整理面積的71.74%,大部分農民希望通過農村居民點整理改善生產生活條件。

表2 單項指標評價結果

圖1 單項指標評價結果

3.2 綜合評價結果

基于以上農村居民點整理分級綜合評價指表體系、計算方法,得出了盧龍縣各個評價單元的農村居民點整理分級綜合評價指數,根據單元綜合評價指數集聚狀況,考慮各級單元數量和土地整理面積,確定各期的分界點,將盧龍縣農村居民點整理時序分為近期、中期、遠期三個階段。

近期整理區綜合評價指數為1～0.55,居民點整理面積為3 936.86 hm2,占全縣居民點整理面積的41.97%,涉及到盧龍鎮、石門鎮、木井鄉、蛤泊鄉4個鄉鎮。整理區基礎條件好,大部分屬于平原區,經濟多以工業為主,整理迫切指數高,公眾對居民點整理比較支持。這些區域農村居民點用地整理應通過農村居民點統一規劃,大力推進“農田向規模經營集中、工業向園區集中、農村居民點向中心村和小城鎮集中”的政策。

中期整理區綜合評價指數為0.54～0.30,居民點整理面積為2 999.24 hm2,占全縣整理居民點面積的34.05%,涉及劉田各莊鎮、雙望鎮、印莊鄉、陳官屯鄉4個鄉鎮。這些鄉鎮大部分屬于低山區,該區域經濟水平較近期整理區次之,整理迫切度不高,整理意愿不強烈,可以劃為中期整理區。該區農村居民點整理空間較大,整理方式應以遷村并點及空置居民點復墾為主,且應著重拓寬整理資金的籌集渠道。

遠期整理區綜合評價指數為0.29～0,居民點整理面積為2 112.72 hm2,占全縣居民點面積的23.98%,包括劉家營鄉、下寨鄉、燕河營鎮、潘莊鎮4個鄉鎮,主要分布在盧龍縣的中部低山區和北部丘陵區,整理自然條件差,經濟發展落后,經濟多以農業為主,后備資源數量較近期和中期整理區多,農民對居民點整理的積極性不高。該區的農村居民點整理應以中心村建設為主,整理過程中注意田塊歸并,且居民點用地整理騰出的用地主要用于園、林地的用途。盧龍縣農村居民點整理時序空間分布如圖2。

圖2 盧龍縣農村居民點整理時序

4 結論

(1)扎實推進農村居民點用地整理是新農村建設的重要手段之一。在鄉村發展步入轉型升級的新階段,根據當地實際,深入開展農村居民點用地整理時序研究,是農村居民點整理規劃和決策的重要前提。從農村居民點用地現狀、自然條件、整理經濟可行程度、整理迫切度、整理接受程度等多個角度來綜合考慮構建整理時序的指標體系。指標體系包括地方人均GDP、農民人均純收入、單位農用地的種植業勞動力數量等13個因子,采用熵權法確定其權重。與實際情況相對照,根據熵權法得到的指標權重具有準確性和科學性。

(2)結合盧龍縣進行了評價應用和檢驗。結果表明,該種方法科學、合理,符合實際情況。整理時序安排作為基于原有政策的一項嘗試性創新,是由以往的政府決策到科學規劃的重大轉變,為制定農村居民點用地整理規劃以及確定、實施土地整理項目提供科學決策依據。

(3)由于農村居民點整理時序評價的影響因素眾多,評價指標的選擇也受到數據來源的制約,評價體系有待更深入的研究和完善,評價單元有待進一步細化,結合新農村建設規劃、城鄉建設規劃、基本農田保護規劃等相關規劃,進一步確定農村居民點整理優先序,也是有待進一步深化研究的內容。

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