青海省水土保持可持續發展探討

鄭國強,張艷得,才讓旦巴

(1.青海省水土保持局,青海西寧 810001;2.果洛州環保水務局,青海果洛 814000)

青海省地域遼闊,地貌類型復雜,生物多樣性豐富,生態環境脆弱,自然災害頻繁,環境保護的形勢十分嚴峻。青海省生態環境的好壞不僅會對本地區產生直接影響,而且關系到全國氣候的穩定以及長江、黃河中下游地區的生態安全。水土流失作為青海省的頭號生態問題,具有量大面廣、類型多樣、區域差異明顯等特點。據 2000年全國土壤侵蝕遙感普查結果:青海省水土流失總面積 35.43萬km2,占土地總面積的 49.05%;水力侵蝕、風力侵蝕和凍融侵蝕并存。其中:水力侵蝕面積 5.28萬km2,占水土流失總面積的 14.9%;風力侵蝕面積 15.07萬km2,占 42.5%;凍融侵蝕 15.08萬 km2,占 42.6%。除裸巖、戈壁、沙漠等難治理地類外,現有宜治理水土流失面積 15.24萬km2,占水土流失總面積的 43.0%。

水土保持可持續發展的目標是深刻貫徹《中華人民共和國水土保持法》,全面管護,重點治理,把加強水土流失防治、監督管理工作放在首位,使水土流失得到有效控制,使水土流失區逐漸走上生態經濟系統良性循環的可持續發展道路[1]。對青海省水土保持工作發展過程中的經驗和存在的問題進行了系統總結和梳理,以期為水土保持可持續發展提供思路,為青海省生態建設服務。

1 青海省水土保持工作現狀

青海省水土保持工作始于 1956年,經歷了起步階段、零星治理階段、穩步推進階段和依法綜合防治階段。完善東部黃土高原區以小流域為單元的水土流失綜合治理模式的同時,在西部和南部降水適宜地區實施封禁治理等生態修復措施,堅持“防治結合,保護優先,強化治理”的工作思路,形成了以監督執法為保障、科學試驗為支撐、淤地壩建設和小流域綜合治理為主體、監測體系逐步完善的工作格局。截至 2009年底,青海省累計治理水土流失面積 8 303.39 km2,其中坡改梯 2 168.07 km2、造 林 3 259.13 km2、種草 673.13 km2、實施 封禁 治理716.40 km2、實施其他治理措施(營造經果林等)1 486.66 km2;綜合治理小流域 324條,其中已達標驗收 291條;建設淤地壩352座,建設小型水保工程 2萬余項;總投資 10.33億元,其中中央投資 5.44億元。

2 水土保持發展的制約因素

經過 54年的發展,青海省水土保持工作取得了長足的進步,但水土流失嚴重的局面并沒有得到根本性改觀。從已開展的 3次土壤侵蝕遙感普查結果看,全省水土流失面積從 1990年的 33.41萬 km2增加到 2000年的 35.43萬 km2,呈逐漸增加趨勢,水土流失仍很嚴重,生態惡化的趨勢未得到有效遏制,水土流失治理速度遠遠不能適應經濟發展的需求和滿足人民群眾迫切要求改善環境的愿望,嚴重影響著經濟社會的可持續發展。青海省水土保持發展主要受到以下因素的制約:

(1)治理分散,難以形成規模化。青海省的水土保持項目涉及農業、林業、水利等多個部門,不同部門的資金到位情況、使用程序和管理要求各不相同,給基層縣鄉項目實施區的資金使用帶來很大麻煩。各管理部門獨立成項,缺乏統籌布局,難以形成規模化治理,致使全省水土流失治理進度緩慢。

(2)過分依賴“項目工程”,長效機制尚未建立。近年來,在國家的大力支持下,青海省實施了環青海湖地區生態環境綜合治理項目(日元貸款項目)、黃河水土保持生態工程、中央財政預算內專項資金水土保持項目、坡耕地水土流失綜合治理工程、水土保持大示范區建設和鞏固退耕還林成果基本口糧田建設等重點項目。上述項目的實施對全省的水土流失綜合防治工作起到了重要的支撐作用,但是這種過分依靠政府“項目工程”投資的治理狀況帶來了水土保持市場化程度不高、生態補償制度等長效機制尚未建立、水土保持工程建設資金短缺等負面影響,不利于水土保持事業的可持續發展。

(3)水土保持區域發展不均衡。在項目實施過程中,青海省水土保持區域發展不均衡的問題表現得比較突出:部分項目縣運行管理滯后、干部業務水平較低,導致不同地區之間的水土保持治理水平差距較大;受旱、寒、高等自然條件的制約,水土保持植物種的選擇范圍小、造林成活率低,制約著一些地區的植被建設;三江源區和內陸河流域水土保持工作起步較晚、基礎薄弱、技術力量不強,大部分州縣沒有專職的水土保持技術人員,加之交通不便、運輸距離遠、工作半徑大、建設成本高,在投資有限的情況下大大降低了治理效果,導致防治速度緩慢、建設質量不高,如在青海東部黃土高原區的小流域治理費用約為 30萬元/km2,而在南部地區就提高到了約 40萬元/km2。

(4)監測工作處于起步階段,項目規劃缺乏科學指導。青海省水土保持監測工作處于逐步建設階段,部分土壤侵蝕區的監測數據缺乏,加之全省科學試驗研究水平有限,水土保持措施的布設缺乏針對性,對項目實施后續效果缺乏科學的評價,不利于水土保持項目規劃、設計水平的提高,也制約了水土保持措施效益的發揮。

3 實現水土保持可持續發展的途徑

對水土保持可持續發展有很多種理解,筆者比較贊同冉國富提出的水土保持可持續發展 “十步曲”的觀點,即加強宣傳是前提、加強領導是保證、政策調動是動力、預防為主是根本、以點帶面是依托、綜合治理是方向、科學技術是關鍵、嚴格財紀是保障、增強自身實力是基礎、改革創新是途徑[2]。根據青海省的實際情況,實現水土保持可持續發展要從以下 5個方面著手。

3.1 強化監督執法,宣傳培訓并重

在開展培訓、提高全民水土保持與環境保護意識的基礎上加大監督執法力度,加大對業務人員的培訓力度,實現培訓、宣傳與監督執法的有機結合。加強執法能力建設,加大對大、要案的查處力度,在對公路、鐵路和電站等大型開發建設項目強化執法的同時,拓展執法的范圍,對城鎮建設、房地產、農林開發等人為水土流失嚴重的項目要督促其編報水土保持方案;定期對水土保持技術力量較薄弱的南部地區開展包括水土保持項目的科學規劃、系統管理、執法能力和后期管護方面的培訓,將每年培訓的任務量納入到目標考核當中,逐步縮小區域間人力資源水平上的差距;運用各種宣傳手段,加大對水土保持的宣傳力度,深入單位、社區、學校進行宣傳,逐步提高社會對水土保持的認知度和參與度,對人為造成水土流失的行為互相監督,使水土保持成為人們的自覺行為;不斷規范和完善監督執法體系,重點加強對生態脆弱的三江源區水土保持配套法律法規的修訂工作。

3.2 統籌規劃,總體布局

為確保各部門按照統一的規劃、統一的技術標準開展流域集中連片治理,既不交叉又不遺漏,農業、林業、水利等有關部門共同構筑合作和協調的平臺,通過小流域的整合、擴展實現區域性、規模化發展,開創水土保持綜合治理的新局面。青海省水土保持總體布局形成東部黃土高原區、柴達木盆地、環青海湖地區、三江源區和城市水利建設區 5個主體建設區,各主體建設區因地制宜開展水土保持措施布設,見圖1。

3.3 把握機遇,加快水土流失治理步伐

《國務院關于支持青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》中把“強化生態保護和建設”作為重點工作的“第一項”,充分說明了國家對重要生態功能區保護和建設的高度重視。青海藏區是國家級水土流失重點預防保護區,也是青海省水土流失重點預防保護區、重點監督區和重點治理區,涉及的海北、黃南、海南、果洛、玉樹和海西等 6個藏族自治州,總面積 69.9萬km2,占全省面積的 96.8%,其中水土流失面積 34.2萬 km2,占該區總面積的 48.9%,占全省水土流失面積的 96.5%。抓住發展機遇,積極引入國家重點支持項目,對于加快藏區水土流失治理步伐、提高江河源區藏民的生產生活水平、改變三江源地區經濟發展基礎薄弱的現狀、實現水土保持可持續發展具有重要的意義。與此同時,要緊緊抓住中央實施新一輪西部大開發戰略的機遇,提前做好青海省的水土保持項目規劃,積極爭取西部大開發專項資金投入,使全省水土保持事業可持續發展。

3.4 加強監測預報,科學推廣示范

青海省水土保持監測體系建設的目標是建成以水土保持重點治理區和開發建設項目的效益監測為點,黃河流域、長江流域、瀾滄江流域和內陸河流域 4大流域的長期定位監測為線,各州地市監測為面的監測體系。監測點按綜合觀測場、水蝕徑流場、卡口站、風蝕監測點和凍融監測點等進行布設。隨著監測體系的逐步完善,實現三江源自然保護區的水土流失監測、小流域治理項目的水土流失治理效益監測、生態修復試點工程的水土保持效果監測和開發建設項目水土流失動態監測,不僅可為水土流失區提供最真實可靠的土壤侵蝕數據,而且可以監測開發建設項目水土保持措施的實施效果,做出客觀評價,更好地為水土保持措施科學布設服務。

圖1 青海省水土保持總體布局

西寧市長嶺溝旅游觀光型示范園和互助縣下沙溝集農林牧和旅游觀光綜合于一體的水土保持科技示范區的成功建設,不僅有利于拓展水土流失防治的方法和思路,而且有利于擴大宣傳面,提高人們對水土保持小流域生態、經濟、社會綜合效益的直觀認識。

3.5 建立水土保持生態補償機制

水土保持生態補償是指人類社會系統通過調整其內部相關群體之間的利益關系,對自然生態系統進行適度干預,以有效控制水土流失,增強水土保持功能,實現水土資源的可持續利用和生態環境的可持續維護。依據水土流失發生發展特點、形態和相關群體利益關系以及防治對策的不同,將水土保持生態補償劃分為三大類,即預防保護類、治理類和生產建設類[3]。其中,預防保護類和治理類水土保持生態補償要依托于青海省三江源重要生態功能區生態補償的建立,設立預防保護類和治理類水土保持補償專項基金,實現水土保持發展的可持續性。

生產建設類項目中,水電、礦產資源開發建設項目造成的水土流失主要表現在占用土地、擾動地表和地下巖土層、堆置廢棄物、構筑人工邊坡,砍伐、毀壞森林植被和其他生物資源,排放各種有毒有害物質,進而造成水土資源和土地生產力的破壞和損失,是一種典型的人為加速侵蝕。根據資源開發造成水土流失的特點,礦產資源開發水土保持補償費的征收要改變以往按照損壞面積計征的方式,要按照產品的實際產量計征。例如,陜西省通過對煤炭、石油、天然氣資源開采產生的水土流失進行分析研究,立法征收水土流失治理費,標準為煤炭 5元/t、石油 30元/t、天然氣 0.008元/m3[4]。對于水電站工程,上游地區的水土保持效果對于減少水庫泥沙的輸入、增加電站使用年限具有重要的意義,而僅僅依靠庫區水土流失治理無法改變水電站建設對上游和沿線水土資源造成的破壞,因此采取水電站對上游地區進行生態補償,上游地區代為進行水土流失治理,使雙方的利益得到統一,也改善了生態環境。

為了加大生產建設類水土保持生態補償的實施力度,水土保持執法部門要聯合發改委、國土和環保部門,選取典型的水電、礦產資源開發項目,對其造成的水土流失進行系統的分析論證,按照水土保持功能生態服務價值法、水土流失經濟損失法等方法,立法制定青海省水電、礦產資源開發水土保持生態補償實施辦法,成立專項水土保持生態補償資金征收和管理部門,在真正意義上實現水土流失治理市場化運作,有效地提高水土流失治理步伐。

4 結 語

要實現青海省水土保持的可持續發展,必須依法行政、強化監督執法、宣傳培訓并重,不斷完善水土保持法律法規和監督執法體系建設,堅決遏制人為水土流失;繼續堅持已有的成功經驗,統籌規劃,總體布局,通過小流域的整合、擴展實現區域性、規模化發展,開創水土保持綜合治理的新局面;加強監測預報,建立健全全省水土流失監測網絡和信息系統,提高水土保持工作的科技含量;科學推廣示范,增強人們對小流域生態、經濟、社會綜合效益的直觀認識,提高水土保持的社會認知度和參與度;緊跟國家的政策導向,把握機遇,加快水土流失治理步伐;制定青海省水電、礦產資源開發水土保持生態補償實施辦法,建立水土保持長效機制。

[1]舒喬生,謝立亞.水土保持可持續發展的問題及對策[J].農業環境與發展,2000,17(4):14-16.

[2]冉國富.水土保持可持續發展“十步曲”[J].中國水土保持,1998(7):24-25.

[3]水土保持生態補償機制研究課題組.我國水土保持生態補償類型劃分及機制研究[J].中國水利,2009(14):26-31.

[4]霍學喜,姚順波,郭亞軍.陜西省能源開發水土保持生態補償標準研究[M].北京:中國農業出版社,2009:176.