開發建設項目水土保持監測現狀及發展方向

孫厚才,袁普金

(1.長江水利委員會長江科學院,湖北武漢 430010;2.水利部水土保持監測中心,北京 100053)

開發建設項目水土保持監測是運用多種技術手段,對工程建設過程中由于占用或擾動地表,使得影響水土流失的因子發生變化,加劇水土流失的成因、數量、強度、影響范圍、危害及水土流失防治效果進行動態監測和評估。通過監測及時掌握建設及生產過程中的水土流失,對于協助建設單位落實水土保持方案、加強水土保持設計和施工管理、優化水土流失防治措施、協調水土保持工程與主體工程建設進度,及時、準確掌握生產建設項目水土流失狀況和防治效果,提出水土保持改進措施,及時發現重大水土流失隱患,提出防治對策建議,促進項目區生態環境的有效保護和及時恢復等具有重要意義。

1 水土保持監測隊伍

開發建設項目水土保持監測隊伍由 2個體系組成。一是根據水利部編制并得到國家發展與改革委員會批準的《全國水土保持監測網絡和信息系統建設可研報告》組建的全國水土保持監測網絡,包括已建成的水利部水土保持監測中心、7個流域機構水土保持監測中心站、31個省(自治區、直轄市)水土保持監測總站和 189個水土流失重點防治區水土保持監測分站;二是取得水行政主管部門頒發的甲、乙級水土保持監測資質證書的 263個法人單位,包括部分全國水土保持監測網絡機構。持證單位包括具有行政職能的國家事業單位、科研院所、大專院校、國有企業、集體和私有制企業等,擁有水土保持監測上崗資格證的水土保持監測上崗人員達3 000多人[1]。以上 2個體系組成的隊伍,根據國家相關法律法規、行業技術規范等的要求,對不同行業的部分開發建設項目進行了水土保持監測。

2 水土保持監測開展情況

水土保持監測工作首先是從水土保持生態環境監測網絡建設開始的。為規范水土保持生態環境監測工作,加強水土保持生態環境監測網絡的建設和管理,根據《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水土保持法實施條例》,水利部于2000年2月 19日發布并實施了《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》。水土保持生態環境監測工作的任務是通過建立全國水土保持生態環境監測站網,對全國水土流失和水土保持狀況實施監測,為國家制定水土保持生態環境政策和宏觀決策提供科學依據。在建設水土保持生態環境監測網絡的同時,水行政主管部門一直在醞釀對開發建設項目開展水土保持監測。2002年 3月 28日,水利部水土保持司在北京召開《水土保持監測技術規程(送審稿)》審查會,2002年 9月 4日《水土保持監測技術規程》被批準為水利行業標準,2002年 10月 1日起實施,開發建設項目水土保持監測從此有了技術支撐。為了加強對水土保持監測工作的管理,保證監測質量,根據《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》要求,凡從事水土保持監測工作的單位,必須取得《水土保持監測資格證書》;凡從事水土保持監測工作的技術人員,必須通過水利部組織的監測人員上崗技術培訓,持《水土保持監測人員上崗證書》開展工作。

開發建設項目水土保持監測是根據批復的開發建設項目水土保持方案設計的監測內容、監測點位、監測方式、監測手段和監測頻次等實施的。自 1996年 3月 1日水利部批復全國首個建設項目水土保持方案——《平朔煤炭工業公司安太堡露天煤礦水土保持方案》后,開發建設項目水土保持方案審批工作逐步走上正軌[2]。據統計,截至 2008年底,批復的開發建設項目水土保持方案 132 061個,其中省級 8 283個、地級 14 943個、縣級 108 835個,開展水土保持監測的項目數為 947個。詳細情況如表1所示。

從表1可以大致看出 3個方面的問題:第一,2003—2008年,開發建設項目水土保持方案批復總數一直保持在每年 2.2萬個左右,變化不大;第二,2005年才有開發建設項目水土保持監測數量統計,且數量在逐年增加;第三,開發建設項目開展水土保持監測的數量嚴重不足,2003—2008年累計僅為水土保持方案批復總數的 0.7%。

表1 批復開發建設項目水土保持方案和開展水土保持監測情況

3 監測方式和方法

開發建設項目水土保持監測初期,監測方式為按頻次監測,一般情況下在施工開始之前開展一次本底值監測,工程施工期汛期每月監測 1次,其余時間每兩月監測 1次,遇暴雨(1 h最大降雨量超過 50mm)隨時加測。經過一段時間探索之后發現,這種監測頻次不能滿足開發建設項目水土保持監測的需要。2009年 4月 1日,水利部辦公廳以水保[2009]187號發文《關于規范生產建設項目水土保持監測工作的意見》,要求承擔委托的監測機構必須實行駐點監測,同一項目的駐點監測人員中至少要有 1名取得水土保持監測人員上崗證書,建設單位自行監測的項目要指定專職人員定期監測。建設類項目在整個建設期(含施工準備期)內必須全程開展監測,生產類項目要不間斷監測。正在使用的取土(石)場、棄土(渣)場的取土(石)、棄土(渣)量和正在實施的水土保持措施建設情況等至少每 10天監測記錄1次,擾動地表面積、水土保持工程措施攔擋效果等至少每月監測記錄 1次,主體工程建設進度、水土流失影響因子、水土保持植物措施生長情況等至少每 3個月監測記錄1次,遇暴雨、大風等情況應及時加測。如遇水土流失災害事件,應在事件發生后 1周內完成監測。

水土保持監測主要采用地面觀測和調查監測相結合的方法。地面觀測法是指在防治責任范圍內土壤侵蝕影響較大的區域,通過布設觀測點進行定時觀測或采樣分析,獲得監測數據的一種方法。在項目區防治責任范圍內土壤侵蝕影響較小的區域,可以采用調查監測法,一般包括詢問調查、收集資料、典型調查、普查、抽樣調查、數據處理和資料整理匯編等監測方法。監測重點是堆放在坡面或溝道的棄土棄渣場、開挖量大的區域,特別是周邊有來水的陡立和破碎工作面。擾動土地面積、棄土(渣)量、水土保持措施實施情況等內容以實地量測為主。線路長、取棄土量大的公路、鐵路等大型建設項目,可以結合衛星遙感和航空遙感等手段調查擾動地表面積和水土保持措施情況,有條件的項目可以布設監測樣區、卡口監測站、測釬監測點等開展水土保持監測。對地形和地貌的變化情況,占用地面積、擾動地表面積變化情況,挖方、填方數量及面積,棄土、棄石、棄渣量及堆放面積,林草覆蓋度,水土流失面積變化情況,對周邊地區造成的危害情況等采用調查監測法;對水土流失量變化情況、水土流失程度變化情況和各項防治措施的攔渣保土效果采用地面觀測法;對水土流失防治措施的數量和質量,林草措施成活率、保存率、生長情況及覆蓋度等采用調查監測和地面觀測相結合的方法監測[3]。

4 存在的問題

(1)監測體制和模式不完善。從目前對開發建設項目開展水土保持監測達到的效果看,沒有完全達到先前所期望的目的。開發建設項目水土保持監測工作業主是建設單位,業主對監測單位具有一定的約束性,但約束性不夠,很難保證開發建設項目水土保持監測能夠客觀、真實和全面地反映實際情況。有些人認為,既然水土保持是一項社會公益性事業,那么水保監測應該是一種政府行為,由政府掏錢免費為開發建設項目開展水土保持監測,這種模式不僅可以保證開發建設項目水土保持監測客觀、真實、全面,而且可以保證監測工作的系統性、連貫性,積累大量的監測數據為科學研究服務,為政府決策提供客觀依據。因此,為了科學、客觀、真實地開展開發建設項目水土保持監測工作,急需改進和完善現行的監測體制與模式。

(2)監測實施率低。我國的水土保持監測工作始于 20世紀 40年代初,新中國成立后,全國陸續建立了 100多個水土保持試驗所(站),對水土流失動態和水土保持效果進行了長期監測,取得了一系列重要成果,為科學治理、標準制定、效益評價發揮了重要的基礎性作用[4]。引發水土流失的因素有很多,既有自然因素也有人為因素,其中人為因素已逐漸成為新增水土流失的主要原因。20世紀 90年代以來,特別是進入 21世紀后,我國各類開發建設項目逐年增加?！笆濉焙汀笆晃濉逼陂g,由于國家實行積極的財政政策,基本建設項目數量急劇增加,建設規模也不斷擴大。2003年以來,每年編報開發建設項目水土保持方案 2.1萬個以上,但是開展水土保持監測的開發建設項目 2005年只有 130個、2006年只有 138個、2007年 379個、2008年 300個,與已批復的水土保持方案相比較,2005—2008年累計開展水土保持監測的項目數量僅為該時段批復的水土保持方案數量的 1.06%。

(3)監測方法可操作性差。目前,開發建設項目水土保持監測機構根據批復的水土保持方案報告書開展監測工作,由于缺少實踐經驗,所以監測設計基本上都是紙上談兵、可操作性差。傳統的水土流失的定義是在水力、重力、風力等外營力作用下,水土資源和土地生產力的破壞和損失,包括土地表層侵蝕及水的損失,亦稱水土損失。開發建設項目的水土流失則應該是擾動土層在水力、風力、凍融、重力以及其他外營力的作用下,土壤、石渣等開挖料轉運和沉積的全過程,水土流失量為流出建設區紅線外的土石渣總量。

此外,擾動之后的項目建設區,地面狀況和坡度隨著工程建設進度的推進在不斷發生變化,而且變化幅度較大,利用少數幾種坡度的徑流小區觀測成果很難準確推算整個項目建設區的水土流失量。

(4)監測隊伍比較混亂。目前,參與開發建設項目水土保持監測的隊伍包括具有行政職能的國家事業單位、科研院所、大專院校、國有企業、集體和私有制企業等,有水保行業的,也有其他行業的。

另外,在水土保持監測管理方面也存在著一些混亂情況。首先是職能劃分不清。許多具有行政職能的國家事業單位既是監測行政主管機構,又同時擁有監測資質,承攬各種項目監測業務。其次是監測秩序混亂。由于地方水行政主管部門擁有監測資質,在某些利益驅使下,行使方案批復、監督檢查、驗收的行政大權時,一方面強行攬活,另一方面把一些有實力、有監測經驗的流域監測站等拒之門外,不僅給水土保持行業造成負面影響,而且不利于水土保持事業健康發展。

5 發展方向

(1)剝離各級水土保持監測機構承擔的行政管理職責,實現監測工作規范化。目前,部分水土保持監測機構既承擔開發建設項目水土保持監督檢查職責,同時又承攬市場監測項目,政企沒有分開,容易導致借行政職權強行攬活,也容易因為經濟利益驅使,實行地方保護,不利于水土保持事業健康發展。應按照市場經濟體制的要求和政府機構職能轉變的總體方向,構建水土保持監測體制,以推進我國水土保持監測工作的健康發展。各級水行政主管部門不僅要對在建的開發建設項目進行監督檢查,而且要負責監測技術支撐和技術能力建設,同時還要對各類監測機構的監測工作進行技術指導,對水土保持監測專業服務公司的服務質量進行檢查,如設備的驗收、標定,數據準確性的對比,方法可靠性的驗證等技術管理工作。沒有行政職權但擁有水土保持監測資格證的監測單位,也應按照市場規則開展開發建設項目水土保持監測工作。實現政府職能轉變,使水行政主管部門真正成為水土保持監測的監督管理部門,從而保證監督檢查和水土保持監測數據的客觀性和公正性。

(2)完善開發建設項目水土保持監測方法。從近幾年開發建設項目水土保持監測的經驗看,由于監測隊伍層次不齊,監測水平有高有低,有些監測單位能夠很好地應用《水土保持監測技術規程》(S L 277—2002),并且根據具體情況適當調整;有些單位則生搬硬套,不能活學活用,導致開發建設項目監測數據不足或者可靠性不夠,給很多建設單位造成不好的印象。因此,可以說目前使用的監測技術規程不能完全滿足開發建設項目水土保持監測工作的需要,應當在此基礎上制定滿足開發建設項目的水土保持監測方法。

(3)采取適當措施提高開發建設項目水土保持監測實施率。首先,完善有關法律法規,加強法律法規宣傳,讓建設單位明白開發建設項目不實施水土保持監測是一種違法行為。其次,加大對在建開發建設項目監督檢查的強度和頻次,督促建設單位委托有資質的監測單位開展水土保持監測工作。最后,嚴把水土保持專項設施評估驗收關。目前,很多開發建設項目沒有開展水土保持監測,但仍然通過了水土保持專項設施評估驗收,這是導致開發建設項目水土保持監測實施率偏低的主要原因之一。

綜上所述,只有完善水土保持監測體系建設,實現政府職能轉變,才能夠有助于分清水土保持監測有關各方的責任和義務,使有關各方能夠各司其職、各盡其責,提高水土保持監測工作的效率;只有完善開發建設項目水土保持監測方法,才能提高水土保持監測的質量和效率;只有采取適當措施,才能提高開發建設項目水土保持監測實施率,同時也為水土保持監測的市場化、產業化和社會化創造條件,從而推動水土保持行業健康、穩定、持續發展。

[1]曾大林.關于水土保持法修改若干問題的思考[J].中國水土保持,2008(2):1-2.

[2]孫厚才,高強,劉曉路.開發建設項目水土保持方案歷程回顧[J].長江科學院院報,2008,25(3):93-96.

[3]李智廣.開發建設項目水土保持監測實施細則編制初討[J].水土保持通報,2005,25(6):91-95.

[4]羅登科.關于當前水土保持監測工作若干問題的探討[J].中國水土保持,2008(7):8-9.