對中心城區空間管制分區的思考

李運軍 郝春艷

新版《城市規劃編制辦法實施細則》強調城市規劃是維護公共利益,實現經濟、社會、環境協調發展的公共政策[1];編制重點從突出增長速度向控制合理環境容量、確定科學建設標準轉變,從側重確定建設開發項目向對各類資源進行有效保護和空間管制轉變。在城市總體規劃的中心城區規劃增加了空間管制內容:劃定“四區”(禁建區、限建區、適建區和已建區),并要求制定空間管制措施。空間管制規劃是新《城市規劃編制辦法實施細則》提出的面向城市總體規劃及城鎮體系規劃的一項全新規劃內容,是為增強城市總體規劃及城鎮體系規劃的可操作性,保障規劃意圖能夠順利實現而提出的重要舉措,意義重大。

1 我國城市總體規劃空間管制的目標

城市規劃作為政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策,空間管制應以可持續發展的要求出發,在對城鎮建設空間進行規劃控制的同時,對非城鎮建設空間也實施有效管制。其目標:維護社會公共利益,城鄉統籌和諧發展;維護社會公平,合理使用各種資源,保護和改善生態環境。使可持續發展戰略具體化、空間化,實現效率與公平,促進區域社會全面協調可持續發展。

2 對傳統城市總體規劃的關注

1)規劃技術人員的問題。在編制城市總體規劃時,規劃技術人員被地方政府要求千方百計加大人口規模,這主要根源在于我國城市總體規劃中“人地對應”的技術要求。實際上,每一屆地方政府更關心的是未來城市發展的空間規模。所以盡管我國人均耕地資源已經嚴重不足,但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度,而是建設用地過度擴張,土地低效利用。

2)規劃實施管理中的問題。城市總體規劃在政府實施管理過程中存在很大問題。以前在區域內城市和鄉村一直采用的是不同的管理制度,城市總體規劃以前多是在主要城區進行管制,缺乏對區域全盤考慮,造成城鄉結合部和廣大農村地區缺乏管制,使鄉村資源環境破壞日益嚴重。

3)空間規劃體系的問題。目前城市規劃與國土規劃、區域規劃三類空間規劃存在日益突出的不協調問題。建設部門主管城市規劃和城鎮體系規劃,發改委部門主管區域規劃,國土部門主管國土規劃和土地利用總體規劃,三大部門都在追求自成體系的發展,規劃集中解決區域矛盾的出發點和落腳點不一致,因而在空間規劃編制與實施過程導致十分有限的土地資源浪費、空間管理無序、區域管理失控。因此,需要統一的部門進行空間規劃體系研究。

3 目前中心城區空間管制在我國城市總體規劃實踐中的問題

1)“空間管制”的概念理解多樣。在城市總體規劃的中心城區規劃中,由于大多數編制規劃的人員不能夠完全理解“空間管制”的概念,對規劃管理缺少經驗,形成空間管制確定的層次、范圍和措施自主性較強,缺乏統一標準,造成從上到下的“縱向條條分割”和地區與地區之間的“橫向塊塊分割”的局面,使空間管制內容流于形式。城市總體規劃的中心城區空間管制本是面向操作管理層面的,在規劃編制過程中,有的按照編制辦法的流程先劃定“四區”后進行土地利用布局規劃,也有先有土地利用布局后確定“四區”,“四區”圖成為被土地布局指導的形式操作。

2)“四區”的界定理解多樣。關于禁建區、限建區、適建區的界定,不同情況下出現不同理解,在概念的把握上十分主觀,并沒有量化到可操作的層面。如對限建區如何界定的問題上,可以理解為限制建設,但是確切的說什么樣的行為屬于限制建設,是對某種類型行為限制建設,還是對整個用地的建設量進行控制,這個控制量怎樣確定,如何限制建設活動,具體如何操作,都沒有明確的辦法,也沒有明確的法律規章出臺。

3)不同空間管治交叉。各類不同層次、內容的空間管治規劃既各自獨立,又互相交織,矛盾較多;不同空間尺度的規劃上行下效,內容缺乏針對性。如土地利用總體規劃的空間管制是對耕地資源進行保護,而總體規劃的空間管制除保護耕地外,還要兼顧很多利益主體,如控制城市無序蔓延。這也極易造成城市總體規劃的實施執行機構無所適從的局面。

4)實踐時間短。我國實行城市總體規劃空間管制的時間較短,對中心城區進行空間管制意義不明確,管制分區內容及規則都不夠完善,制定的原則性管制分區過于籠統,指導性不強,為規劃的實施管理增加了難度。

5)法律地位需加強。空間管制既然是通過法律、政令等手段實施對客體或區域行為的規范與限制,其相關法律法規有待于進一步健全,使其地位和作用進一步加強,真正起到空間管制的作用。因此,空間管制分區要適應空間管制的需要,以實現區域目標為原則,進行分類管理和調控,強化政府的調控手段,鼓勵土地利用向社會、經濟、生態綜合效益最佳的方向轉移,并制定切實可行的空間管制原則和措施。

表1 各類分區規定主導用途、非主導用途和零星用地允許用途表

4 對各分區規定的主導用途、非主導用途和零星用地允許用途的建議

在城市總體規劃中將中心城區劃分為禁建區、限建區、適建區和已建區,對各區又分為兩類,各類實施不同開發建設管制內容。在土地利用總體規劃中,不同土地用途也實行不同的管制原則,要綜合考慮土地用途與“四區”的對應關系,在此以圖表形式對土地主導用途、非主導用途和零星用地允許用途加以說明,以更好的使土地利用總體規劃和城市總體規劃相對應。如表1所示。

5 對我國城市總體規劃中心城區空間管制分區類型的建議

1)禁建區。禁建區是必須嚴格保護的區域,應是最先明確,且不能隨意變動。主要是指國家法律法規規定的各類自然保護區、文化遺產地區、國家風景文化區等和對區域的生態環境起到關鍵作用的區域。總結起來禁建區主要包括:基本農田保護區、重點河流水域控制區、地表水源一級保護區、地下水源核心保護區、文保單位的重點保護區、國家或省級自然保護區的核心區、大型生態公園和對區域的生態環境起到關鍵作用的區域等。禁止建設區作為生態培育和生態建設的首選地,區內禁止任何城市建設行為,任何不符合資源環境保護要求的建筑必須限期搬遷。

2)限建區。限建區是需要控制開發的區域,應主要考慮生態環境的敏感性和脆弱性,綜合考慮資源環境承載能力、經濟開發密度和未來發展潛力等指標。一般包括地表水源二級保護區、地下水源防護區、文保單位的建設控制地帶、歷史文化街區的重點保護區和建設控制區、國家或省級自然保護區的非核心區、經濟林、緩沖綠帶、區域性交通廊道控制用地及一般農業生產用地等。限建區的開發建設行為應按照相關保護要求,提出具體建設標準,實施相應的資源環境保護措施和補償政策。

3)適建區。適建區是需要規劃引導和調控的區域,包括坡度平緩的地區、各城鎮建設區、鄉村居民點及文物古跡的環境協調區。適宜建設區是城市發展優先選擇的地區,但建設行為需要根據資源環境條件,科學合理確定開發模式、規模與強度,滿足各類保護區的標準要求。

4)已建區。已建區包括城市建成區和工礦建設用地。劃定城市建成區是為了反映一定階段城市建設用地的規模、形態和實際使用情況,為分析研究用地現狀,合理利用建成區用地和籌劃城市建設發展用地提供基礎,可使城市建設用地的統計有統一的途徑,以便在城市之間進行比較,并為制定城市規劃的用地指標提供依據。

“四區”中最重要的是禁建區和限建區,它們主要以國家相關部門的法律、法規為依據,結合實際情況確定。禁建區是根據國家相關法律、法規規定確定的,應最先明確[2],且不能隨意變動;限建區主要考慮生態環境的敏感性和脆弱性,是對城市保留、保護地塊的必要控制,這也是目前城市發展中最容易忽略的一點,制定限建區的規劃,對將來城市總體規劃的編制以及控制性詳細規劃的編制都要起到規范性作用。在限制和適宜建設區,要綜合考慮資源環境承載能力、經濟開發密度和未來發展潛力等指標。

[1] 建規[1995]333號,城市規劃編制辦法實施細則[S].

[2] 王 靜,程 樺,劉 康,等.土地用途分區管制的理性分析與實施保障[J].中國土地科學,2003(3):47-51.