公車改革:全國齊步走才能成功

任建明

我國現行的公車管理體制不是要不要改的問題,而是必須要全國統一改,只有這樣,才能走出多個地方和部門改革、受挫,再改革、再受挫的怪圈,最終取得我國公車管理體制改革的成功。

關于我國公車管理體制要不要改革、如何改革的問題已經討論多年,很多地方和部門也都先后進行了改革試點,但最終卻大多都以不徹底或失敗而告終。問題到底出在哪里?下一步該怎么做?怎樣才能成功徹底地改革這種體制?

公車改革最大的阻力源

我國現行的公車管理體制是一種落后的實物供給制或配給制,弊端甚多且日益嚴重。一是,財政負擔沉重,甚至成了財政支出的“黑洞”。二是形成了特有的“輪子”上的腐敗現象。三是公車的廣泛配給嚴重助長了領導干部階層的官僚習氣。四是公車使用效率低下,浪費驚人。這些弊端是由我國現行的公車管理體制造成的,不徹底改革這種體制,這些弊端不可能從根本上得到克服。有關公車管理體制的特殊性決定了部分地方和部門單兵突進式的改革不可能到位,更不可能成功,而必須要全國統一進行。

據不完全統計,這些年我國已有上海、廣東、遼寧、浙江等十幾個省(區、市)部分地方以及外交部、國家審計署、國家宗教局等幾個中央國家機關進行了公車改革試點。從各地情況看,多數是在鄉鎮,市(縣)以及地(市)政府直屬部門進行的改革。從改革的方向和具體政策把握來看,多數改革無疑都是正確的。但絕大多數改革都沒有成功,堅持下來的也寥寥無幾。探究個中原委,從表面上看,主要是改革始終處于放任自流的狀態,由各地或一些部門自愿、自主地進行。而深層的原因則是,地方和部門的主要領導人是現行公車體制的最大受益人或最主要的既得利益者,同時也就成為了改革的最大阻力源。

縱觀各地、各部門改革試點,都有一個普遍特點,即改革只在基層或中層干部中進行,高層的副職都很難觸及到。這種不徹底的、不觸及主要矛盾的改革自然受到來自廣大群眾、包括一般干部的質疑和批評。另外,這種局部式的改革必然形成誰改革、誰吃虧的負激勵局面。這是所有地方和部門改革試點受挫、反復甚至失敗的唯一站得住腳的原因。像所有其他改革一樣,地方或部門改革只能作為試點,要想徹底和成功,必須要全國統一進行。

公車改革的必由路徑

有關開展全國統一公車改革,筆者提出兩點具體建議。

成立全國性領導小組以推動具體改革,已經成為我國近些年來的一個基本經驗。這些年來,和反腐倡廉工作有關的改革領導小組就有全國行政審批制度改革工作領導小組、中央治理商業賄賂領導小組以及中央治理“小金庫”工作領導小組等等。

考慮到公車改革涉及到各個黨政機關,各級政府,建議全國公車改革領導小組由黨中央直接領導,由政治局一名常委擔任領導小組組長。領導小組成員單位應當包括:中央紀委、監察部、發改委、財政部、審計署以及國家預防腐敗局等單位。

國家統一出臺公車改革指導意見以協調推動全國的改革。

第一,制定公車分類及分類管理辦法。公車是一個大概念,具體來看,公車應當劃分為“公務用車”和“業務用車”兩大類。公務用車又包括黨政領導干部“個人專車”和黨政機關“工作用車”兩類。業務用車是指部分黨政軍機關的特殊工作用車,例如公安、檢察、法院、消防、城管、救護以及軍隊、武警部隊用于業務工作的車輛。應當納入此次公車改革的主要是“公務用車”。

第二,框定“公務用車”改革的基本范圍。建議只對國家正職、國家副職和正省部級領導保留專車,對副省部級領導保留工作用車。其他所有干部的事實上的專車或工作用車一律取消,納入市場化的用車軌道。也就是說,正省部級以上領導繼續保留實物配給制,副省部級領導適用介于實物配給制和市場機制之間的辦法。

第三,規定非專車“公務用車”改革的基本方向。對所有非專車“公務用車”,改革的基本方向是市場化和貨幣化。所謂市場化,就是分批拍賣處理所有擬取消公車,之后政府干部用車都依托各類交通市場,私家車、出租車或城市公共交通來提供。作為改革的過渡,對副省部級干部工作用車以及政府需要暫時保留的工作、接待用車,建立政府公車管理機構,進行準市場化的管理和運作。所謂貨幣化,就是考慮到我國公務員實行的是相對較低的工資制,一些干部特別是領導干部工作用車需要還比較大,可以考慮按照實際需求,發放一定數量的交通補貼。各地此前的改革試點也大多都是這么做的。但往往發放面積過廣,甚至涵蓋了所有政府工作人員;發放標準簡單化——僅根據職級一個因素來決定車補標準。

第四,制定非專車“公務用車”改革的基本政策。一是按照公開市場競爭機制、遵循市場規律的辦法分批處理擬取消公車,最大化地保護國有資產。最簡單的市場機制就是公開拍賣擬取消公車。嚴禁任何形式的內部私自處理,嚴防國有資產流失。拍賣節奏一定要遵循市場規律,防止國有資產出現市場化流失的情況。二是按照節省實際財政支出和民主公開的原則確定貨幣化車補標準。車補標準是個既敏感又關鍵的因素,一定要堅持公開民主的方式決定,鼓勵使用公開聽證的方法。三是車補應按照貨幣形式全額發放,實行“總額包干、結余歸己、超支不補”的辦法。過去一些地方曾經在改革中實行過“政府管理、實報實銷、結余歸公”的辦法,只會誘發使用者花掉最后一分錢,造成公共資金的無謂損失,或許還會制造出英國下院議員那樣的“報銷門”丑聞。此外,還須處理好妥善安排公車司機的分流和再就業;對于改革之后,變相擠占公車,“轉嫁消費”等不良現象進行嚴格監管等問題。

第五,按照統一部署、整體設計、分步實施的策略在全國推行公車改革。改革的原則、方向和基本政策必須統一制定。同樣重要的是,改革的進程應當是分期分批式的,漸進式的,而不能搞疾風暴雨、一步到位。之所以必須分期分批,有一些實際的考慮,比如,大量公車不能短期集中投放市場;公車司機分流和再就業也需要一個過程。

公車改革只是整個職務消費改革以及公務人員薪酬福利制度改革中的一個部分。黨的十六屆三中全會通過的《決定》中已經提出了“規范職務消費,加快福利待遇貨幣化”改革的基本要求。本輪改革的主要任務是公車,但也很有必要鼓勵一些地方試點全面的職務消費改革甚至公務員薪酬福利制度改革。湖北省一些地方當年的改革試點除了公車外,還包括公務差旅、考察培訓、會議招待等項,已經涵蓋了職務消費的主體內容,即是一個很好的嘗試。