城市軌道交通建設中面臨的幾個問題

鄭玉顏 關敬輝

(東莞市城建規劃局編研中心,523129,東莞∥第一作者,工程師)

1 發展城市軌道交通的約束條件

香港政府的軌道發展研究報告中,對地鐵系統作了一個簡明的評價:“作為道路外的大型運輸,鐵路能降低對道路系統的壓力,刺激土地發展潛力,且不帶來空氣污染。地鐵系統是一種可信賴的、舒適的、高效的交通模式。但是,地鐵系統的建設成本很高,運營也沒有公車那么有彈性,從財政上來看,只有當地鐵服務于人口密度很高的地區才可行。”[1]

可見,地鐵系統具有更高效、更環保等優點,但存在投資巨大的問題。這種投資成本因當地地理環境、交通狀況和系統的復雜性而大有不同。Mayer和Dauby[2]于2002年提出了城市軌道交通建設每公里所需資金的參考數值:在同一水平的輕軌要960～3 000萬美元,地鐵需要6 000～18 000萬美元。表1列出了香港地鐵的建設費用,可知地鐵建設費用之巨大。另外,地鐵系統的啟動資金以及運營管理的費用也非常高,從長遠來看,還有設施升級和更換等高額支出。

表1 香港地鐵系統的建設費用

根據我國國內的相關政策,在提供交通基礎設施方面,政府的角色已從供應者轉為管理者和推動者。在城市軌道交通建設過程中,當地政府的作用可廣義地分為三方面:決策,提供經費,營造有利投資環境。城市軌道交通系統的建設風險高、時間長,投資回報周期更長,所以地方政府對項目的經費支持作用顯得特別關鍵。而保證建設資金來源是發展城市軌道交通面臨的首要問題。

2 城市軌道交通建設中面臨的問題

針對如何保證建設資金來源這一課題,本文主要探討我國軌道交通系統發展過程中所面臨的技術障礙、融資缺口和負擔差距等三個問題。

2.1 技術障礙

軌道交通系統的技術包括硬件和軟件。硬件包括土木工程、機電工程和電子工程等。軟件包括項目管理、合同管理、質量管理、環境管理和顧客服務等。我國的土木工程和基本機電工程專業技術是足夠的,但若以控制工程和“軟技能”來說,我國仍落后于大多數發達國家。事實上,我國現代控制工程和“軟技能”也是由于上海和廣州要發展地鐵系統而建立起來的,所以需要引進這些技術(最少中短期內),但這會導致花費大量外匯。

2002年時,我國內地已有33個城市擁有200萬以上居民。其中的10個城市分別位于我國中西部。這些地區的外商投資和出口量均相當低。所以,在我國并非所有大城市都能通過引進國外先進技術來克服技術障礙。更多的國內城市有必要尋求不同的發展戰略來縮小技術的差距。此外,不同層次的城市發展運輸系統時,選擇合適的標準和技術是非常重要的。例如:小城市可以發展那些速度和容量較低的、主要依靠本地技術的交通系統;應在試圖建設地鐵系統前先實施公交專用道和其他公交優先計劃等。較大的城市如人口、經濟和政治中心等,可能需要更依賴國外技術來發展地鐵系統。此外,替代性技術也是很重要的,如輕軌是載客量較小的城市軌道交通,可作為地鐵與公交車之間交通系統的選擇。

文獻[3]建議,只有對那些居民超過500萬和城市格局高度線性化的城市,發展地鐵系統才更經濟更可行。文獻[4]也發現城市形態是決定地鐵系統能否成功的重要因素。如果以人口尺度作為唯一標準,我國有6個城市發展地鐵系統是具有經濟可行性的,他們分別是北京、重慶、廣州、上海、天津、武漢。目前只有北京、廣州、上海和天津的地鐵系統已投入服務。這些城市跨越了技術障礙,因為它們均位于我國外匯投資額最高的前12個城市中。相反,重慶、武漢等外匯投資額較低的城市目前就沒有地鐵系統。重慶于2004年啟用了一條跨坐式單軌系統。目前武漢的地鐵系統也已在建設之中。

隨著我國的進一步開放,應考慮采用一個更為自由的方式去將國外的資源用于我國的建設中。目前在考慮地鐵建設時,重點仍應放在本土化和標準化上面,從長遠來說,本地的和國外的技術(無論硬件還是軟件)應捆綁在一起,以保證我國地鐵系統不僅成本低、效益高,而且可靠、安全和高效。

2.2 融資缺口

在目前的外匯管理制度下,技術方面的差距單憑城市本身通過高收入和內需是很難解決的。事實上,外匯的缺口是20世紀90年代中期國家頒布第60號[1995]文件暫停審批地鐵系統的主要原因。

城市軌道交通建筑的融資缺口不是通過籌集初始資本所能填補的。更重要的是,應通過城市軌道交通系統自身能力產生足夠的收益來維持系統的可持續性。即在發展中期收回資本的投資,遠期的收益主要用于支付設施的升級和置換。此外,地方政府也應考慮通過發行債券和股票來償還城市軌道交通建設的費用[5]。從長遠來看,有必要發展一個償債基金來支付將來地鐵系統設施的更新、改造和置換等。由于所需的資金費用高,全世界大多數地鐵系統在運營上都是虧損的,需要政府補助。

可以借鑒的經驗是,在沒有政府干預下,投資軌道交通可以帶動沿線特別是主要地鐵站周邊土地價值的提升。線路相關物業開發以及有關商業活動所帶來的經濟收益可使地鐵系統從財政方面更為可行。香港地鐵有限公司是一個很好的例子。在2002年,香港地鐵僅物業發展所帶來的利潤就達到37.55億美元,由于物業發展所帶來的租金和管理費用又有9.87億美元。這些收入大大補充了地鐵公司的票價收入(57.2億美元),從而使香港地鐵成為世界上經濟最為穩健的地鐵系統之一[6]。

與資金缺口密切相關的問題需要體制上的支持,也需要綜合土地利用和交通規劃的配合。交通政策有助于保證客流量,而土地利用與線路間的綜合規劃對軌道交通系統的經濟可行性也至關重要。因為線路沿線的發展密度和不同模式將會直接影響軌道交通的客流量和經濟收入。換言之,僅有人口數據是不夠的,居住密度和模式是相關聯的,高投資成本的交通模式只適合于高客流量(人居居住密度高)的交通走廊[2]。事實上,香港的高層、高密度和線性的城市發展模式為其地鐵提供高客流量起著主要的作用。此外,香港政府采用了以地鐵為主的交通政策和多方面的價格策略來減少私家車的使用。此外,綜合規劃在我國顯得尤其重要,因為我國很多城市的大部分地區都采用分散式低密度的發展模式。

2.3 負擔差距

發展城市軌道交通需要解決的另外一個問題是居民是否負擔得起地鐵票價的障礙。在決定建設城市軌道交通系統時,當地政府要考慮地鐵系統是否具有價格競爭力。目前,我國大部分的公共運輸模式(如有軌電車和公共汽車)都是由當地政府來運營和補貼的,導致的結果是其票價非常低。在我國大多數大城市,公共汽車的票價在市區范圍內每程只用0.1～0.3美元,當一個地鐵系統運營后,其票價不能與其他公交方式差距太大。此外很重要的是,要保證低收入人群不會因為高票價而無法乘坐地鐵。以廣州為例,以距離為基準的地鐵票價從0.3美元到1.7美元不等。上海也采用類似的以距離為基準的地鐵票價,范圍是每程0.4～1.2美元。目前,北京地鐵仍然收取每程0.4美元的統一價格。最近熱烈討論關于把票價結構改為以距離為基準的問題,但其中居民是否負擔得起是關鍵的問題。

Armstrong-Wright[7]估計人均收入要達到1 800美元以上時,地鐵系統才具備經濟可行性。這個標準是比較粗略的,需要再進行詳細的成本效益分析。盡管如此,但它可作為居民能否負擔得起地鐵系統這種交通方式的綜合經濟指標。

據調查,目前我國大多數城市居民的收入都不足以支付由于城市軌道交通建設、運營、維護以及置換設備等資本投入所反應出的真實票價。以香港為例,非票價的收入是地鐵系統的一個重要的輔助收入來源。但對全球地鐵系統來說,票價收入還是一個最大最重要的收入來源。因此,一旦票價確定以后,就應該設立一個機制,以調整票價水平與城市的總體物價水平和工資水平相吻合。圖1所示為香港地鐵票價在1980～2000年間的變化趨勢。1980年是用來比較年薪、消費價格指數和平均地鐵票價變化的基準年。由圖1可見,地鐵票價的年平均增長率(6.6%)與當年消費價格指數的增長率大致相同(6.8%)。但在這一時期年薪的增長率更快(11.7%)。所以,香港地鐵票價的上漲率也為社會大眾所接受。世界上主要地鐵系統的票價是:慕尼黑、倫敦為 1.5美元/人次,雅典、羅馬和里斯本為0.2～0.3美元/人次不等,香港大概是0.7美元/人次。這些數據,加上目前我國內地城市的其他交通票價,為當地政府評估市民是否能負擔得起地鐵票價提供一些決策參考。然而,評估時也要考慮是否有當地政府的投資和補貼等。

圖1 1980—2000年香港地鐵票價平均增長的變化

總的來說,發展中國家的城市軌道交通系統雖然不能自負盈虧,但因建設城市軌道交通系統可以節約時間和提高出行舒適度,從經濟上來說還是合理的(估計占地鐵系統經濟總回報的76%)。在我國,當地政府在計劃建設城市軌道交通系統前必須非常認真地考慮技術障礙、融資缺口和負擔差距等主要問題。此外,要制定一個全國范圍內的協調機制,確保各城市軌道交通建設的順利進行。

[1]香港特區政府.軌道發展研究[R].香港:香港運輸署,1993.

[2]Meyer W,Dauby L.Why is rail transport so attractive?The general situation of suburban rail transport throughout the world[J].Public Transport International,2002(10):4.

[3]沈景炎.發展多層次的城市軌道交通[J].城市軌道交通研究,2000(1):11.

[4]Banister D.Planning more to travel less[J].Town Planning Review,1999,70(3):313.

[5]金恩偉,黃曉明.當前金融形勢下地鐵建設融資探討[J].城市軌道交通研究,2002(3):13.

[6]香港地鐵有限公司.2002年年度報告[R].香港:地鐵公司,2003.

[7]Armstrong-Wright A.Urban Transit Systems-Guidelines for Examing Options[R].Washington.D.C:World Bank,1986.

[8]郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對比分析[J].城市軌道交通研究,2009(1):15.

[9]周春燕,諸大建.從上海軌道交通票價調查分析乘客的價格承受能力[J].城市軌道交通研究,2008(1):18.