合肥基層醫改試點

■本刊記者 汪名旵

加快社會建設是我國進入全面小康社會建設階段后的緊迫戰略任務，其中基本醫療衛生保障體系是重要組成部分。國家《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《2009－2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》，明確提出“落實醫療衛生事業的公益性質，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，努力實現人人享有基本醫療衛生服務”的改革發展目標。要實現這一目標，必須突破“二元結構”的分裂，實行城鄉一體化、公共服務均等化的基本醫療保障制度。

按照這一思路，合肥近幾年來在持續不斷地對醫療衛生體制予以大力改革的的基礎上，于去年12月份進一步實行了以廬陽區和肥西縣為試點的基層醫藥衛生體制改革。在短短的半年時間里，此項改革順利推進，取得了多個方面的顯著成效：基層醫療衛生服務的公益性更明確，基層醫療機構的框架體系進一步形成和完善，人員組成和結構更加合理，政府投入進一步加大，基層醫療衛生人員的積極性被空前發揮出來……在先行先試，為全省直至全國其他地區探路和積累經驗的同時，合肥的基層醫改試點也進一步促進了合肥衛生事業的大發展。

城市“大建設” 衛生“大發展”

經濟發展帶來城市迅速擴容，合肥每年市區人口增加15-20萬人，連同流動人口，目前合肥市區總人口已經超過300萬人。大發展帶來大需求，城市人口的快速增加，再加上醫療保障制度的快速推行，給醫療服務機構帶來了巨大的壓力。

城市的大發展給合肥市醫療衛生事業出了幾道必答題：如何做好衛生事業發展這篇大文章？如何滿足群眾日益提升的醫療服務需求？如何踩上城市大建設的急促鼓點闊步向前？

發展是硬道理。合肥市衛生局局長陳社新思路明確，需求的快速增加，只能用能力的快速提升、管理的科學優化來應對。

2005年，合肥市制定了“十一五衛生事業發展規劃”和新的城市區域衛生發展規劃，提出到2011年，全市實現每千人口6張床位的目標。很少有人知道，一直到2003年，合肥市的千人床位數只有2.1張！要在短短五六年的時間里，從2.1擴張到6.0，猛增將近200%，合肥衛生人給自己出了一道似乎難以企及的難題。為了破解這個難題，衛生部門提前謀劃，積極應對，采取了包括快速擴張優質醫療資源、強化建設基層醫療體系、重點培養衛生人才隊伍等舉措，使得全市醫療服務能力迅速增強。到2006年，千人床位數快速提升至3.0；到2008年，提升到4.3，2009年，已達到5.2……醫療服務能力的快速提升，進一步緩解了“看病難”問題，使群眾徹夜排隊掛號、專家號一號難求、住院患者病床難等現狀得到明顯改觀。

除了優質資源的擴張，合肥的醫療衛生也大步向“大衛生、大服務”的格局邁進。國家出臺的公共衛生服務均等化項目，為所有社會成員享受到“大衛生”服務提供了契機。近幾年來，合肥市大力開展了社區衛生服務中心示范化建設，要求符合條件的社區衛生服務中心都要建設30-50張康復床位，主要為老齡化社會的到來做好醫療服務方面的準備。今天的“大衛生”，已經從過去狹小的“就醫”，擴大到人的健康的每一個方面，伴隨而來的是一件件新鮮事出現在大伙的身邊：實施農村改廁項目，一座座無害化衛生廁所悄然登庭入戶；實施農村飲水安全項目，千年井圈井繩逐步淡出人們的視線；實施農村孕產婦住院分娩項目，“自己的炕生自己的娃”已經成了老人們飯后的嘮嗑；實施免費婚前健康檢查，小兩口恩恩愛愛做伴、健健康康生活；實施擴大免疫規劃，免費接種的11種疫苗趕走了12種疾病……

合肥通過國債項目、民生工程項目、拉動內需項目等多輪建設高潮，到今年底所有鄉鎮衛生院可望全部建成標準化衛生院，每個鄉鎮衛生院至少50張床位，一些交通便捷處的中心衛生院還設置了200-300張床位。從2004年開始，鄉鎮全都開始推行鄉村一體化管理，80%以上的村衛生室也都實行了標準化建設。目前，肥西縣、肥東縣、長豐縣已經100%實現了鄉村一體化管理，鄉、村醫療服務機構能力得到很大提升。

縣級醫院的能力建設也在大步邁進。利用政府的各種資金投入，縣級醫院的升級換代正在加速。縣級醫院能力的迅速提高，為實現“小病不出村，一般病不出鄉，大病不出縣”的目標奠定了基礎。

試水基層醫改

隨著2009年11月《安徽省人民政府關于基層醫藥衛生體制綜合改革試點的實施意見》的正式下發，以廬陽區和肥西縣為試點的合肥基層醫改正式實施。

“這次醫改的主要目的是解決老百姓看病難、看病貴的問題。另外，作為公共產品的基本醫療保障，則要讓老百姓均衡享受”，陳社新局長向記者介紹說。

改革的主要內容，概括起來就是“一個目標、二大推進、三項保障、四大體系”。

“一個目標”就是建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務，基本適應人民群眾多層次、多元化的醫療衛生需求，實現人人享有基本醫療衛生服務。

“二大推進”就是推進公立醫院的改革試點和推進中醫藥事業的發展。

“三項保障”，一是建立和完善政府主導的衛生投入機制；二是建立和完善科學合理的價格形成機制；三是建立和完善符合市情的醫藥衛生管理、監督機制。

“四大體系”，一是全面建設公共衛生服務體系；二是進一步完善醫療服務體系；三是加快建設醫療保障體系；四是建立健全藥品供應保障體系。

按照“保基本、強基層、建機制”的基本思路，合肥市以藥品的零差率銷售為突破口，大力推進基層醫改。保基本方面，無論是城市居民還是農民，都要做到醫保的全覆蓋。目前，合肥醫保的覆蓋面達到99%以上。同時，合肥對醫保實行城市統籌、并軌運作，不但降低了成本，也使老百姓更容易在醫保中得到實惠。這是合肥保基本的一大亮點，也是安徽在全省新農合中推廣的合肥模式。

強基層方面，合肥大力發展農村的醫療網點和城市的社區服務中心，構筑基本醫療和公共醫療的基本體系。到目前為止，合肥社區衛生服務的覆蓋人群達到了90%以上，基本達到了保城市衛生服務和公共醫療保障的目的。

此次基層醫改中，難度最大成效也最顯著的是人事制度改革。改革中，合肥市政府制定了“全員聘用，合同管理；同崗同酬，績效考核；全員保障，新老差異”的24字方針，對所有重新競聘上崗的基層醫療衛生機構工作人員實行了從編制管理到崗位管理的轉變，工作人員從“單位人”變成了“社會人”，不再分“編內”“編外”，只要競聘上崗，都是單位的員工。在這個基礎上，合肥市又采取了一系列措施，實行績效考核，防止財政保障制度實行以后平均主義惡習卷土重來。其具體做法是，“全員聘用、合同管理”，是指從社區中心領導到全體員工，全部實行聘用制，競聘上崗；“同崗同酬、績效考核”是指任職什么崗位，就拿什么工資，不論員工的身份，所有薪金都分成基礎工資和績效工資兩塊，各占工資總額的50%，其中績效工資需經過四個方面的考核確定，拉開分配的檔次；“全員保障、新老差異”，就是所有聘用人員都安排了社會保障，但有所區別，原編制內人員簽事業單位用工合同，辦理事業單位養老保險；新聘用人員簽企業單位用工合同，辦理企業養老保險。

醫改取得階段性成果

雖然距今為止，合肥的基層醫改才實行了短短的半年時間，但取得的成效卻有目共睹：目前藥品零差率已經在各個基層醫療機構全面實施，人事和分配制度改革已經基本完成，城鄉一體化管理正在向前推進，財務核算體制以及財政保障機制基本建立，醫改工作取得了階段性成果。

第一，有效地解決了老百姓看病貴的問題，通過藥品的零差率銷售，門診和住院的費用大幅度下降。據統計，與改革前相比，在城市的社區下降了30%左右，在肥西下降了50%，老百姓看病得到了真正的實惠。

第二，通過人事制度的改革，大大調動了醫務人員的積極性。“競聘上崗，合同管理，同崗同酬，全員保障，新老有別”的人事制度改革，使基層醫療服務人員更加珍惜自己的崗位，積極性得到充分發揮，與此同時，基層醫療服務機構的人員結構也更加合理和優化，目前競聘上崗人員的90%以上都是專業技術人員。

第三，通過財政投入，保障了基層衛生的公益性，使基層衛生的定位更加準確。通過這次改革，政府加大了投入，如廬陽區，一年政府至少增加投入500萬，肥西一年則要增加投入2500萬到3000萬。通過政府增加投入，使基層衛生的公益性得到了更好的體現，基本醫療和公共衛生在基層得到更好的發展，為老百姓真正提供基本醫療和公共衛生的服務。

第四，基本藥物制度在基層真正建立起來了。通過這次的基層醫改，兩個試點縣區完全執行了國家的基本藥物制度，比如廬陽區，國家的307種基本用藥，加上省里的155種，目前在社區完全執行了基本藥物制度。通過基本藥物制度的建立，使老百姓常見病的就診和醫院的用藥更加規范，老百姓就醫的費用也大幅度降低。

第五，老百姓對基層衛生服務單位的滿意度得到了大大的提升。從以前的坐堂行醫到現在主動走出去主動行醫，公共醫療項目為老百姓提供了更多的服務。■

《決策》：合肥市近幾年來的衛生事業發展迅速，醫療優質資源急速擴張、醫療服務水平快速提升、大衛生、大服務的格局初步形成。請問，其快速發展的背后支撐是什么？

陳社新：合肥市衛生事業近幾年的快速發展，主要得益于兩個方面。

第一，合肥經濟的加速崛起為衛生事業的發展提供了堅強的后盾。在經濟迅速發展的同時，合肥市委、市政府的指導思想非常明確，就是“要讓老百姓享受到改革開放和經濟發展的成果”。為此，合肥市各級政府明確責任，加大了了對衛生的投入，探索衛生事業的可持續發展，保證衛生事業的公益性，讓老百姓得到實惠。近三四年中合肥醫療衛生的投入達24個億，僅2009年，全市衛生總投入就達4億元。

第二，近些年來，合肥在醫療衛生方面不間斷的改革也促成了今天良好局面的形成。追溯起來，合肥醫療衛生方面的改革還源于非典。非典危機后，合肥市委市政府清醒地認識到衛生保障在經濟發展中的短腿，特別是農村的衛生保障，更不適應經濟發展的水平。