“三舊改造”的廣東試題

■李炎鑫

雖說國內還有很多城市沒有像廣東一樣開展‘三舊改造’，但將來總有一天會面臨同樣的問題，到時候需要借鑒廣東的經驗。

2010年伊始，一場旨在釋放土地潛力的“大拆大建”在廣東高調推進。這場“大拆大建”預示著“三舊改造”已經上升為廣東全省的發展戰略。什么是“三舊改造”？三舊改造是實現從“舊城鎮、舊廠房、舊村居”向“新城市，新產業，新社區”的轉變。而“三舊改造”的實施能否真正改變舊有頑疾，最大限度保障社會利益，更吸引了來自中央的關切目光。

對廣東而言，這或許是解決資源瓶頸的最后一次機會。

土地“挖潛”

廣州市的廣汕公路旁，外觀光鮮的住宅群拔地而起。讓人很難相信的是，這些房屋的所有者只是普通農民。

2007年起，該地塊所屬的蘿崗區將黃陂村、玉樹村等7個自然村整體搬遷，在廣汕公路一側建起現代化的安置房，隨即便為附近的經濟技術開發區提供了33公頃建設用地。

而這次規模不小的“人口遷徙”，只是廣東“三舊改造”實施過程的最普通樣本。

作為中國經濟第一省，廣東在取得成績的同時，曾付出了土地資源的沉重代價。據統計，廣東GDP每增長一個百分點，就要消耗5.08萬畝土地，今年的用地規劃早在2006年已提前投資。在極度缺地的情況下，廣東不得不把目光聚集在已被使用的土地上。

能否充分挖掘現有土地的全部價值，就此成為廣東解決缺地難題的唯一出路。以此形成的“三舊改造”策略在2009年底得到了廣東高層的認同，并進一步爭取到全國“獨此一家”的中央授權，成為廣東2010年保住經濟增長預期目標的“秘密武器”。

而“三舊改造”在理論與實踐中的良好前景，也成為中央思考土地政策改革的重要視角。2010年1月起，80余位國土資源系統的司局級官員在全國范圍內開展了調研活動，廣東調研組由國家土地督察廣州局局長束偉星擔任組長，考察內容涉及土地出讓金狀況與完善方向、房地產土地供需形勢與對策、土地執法監察效果、土地腐敗等諸多敏感問題。

在這次前所未有的調研中，廣東土地資源到底有多少潛力，成為調研組最為看重的話題。而2009年廣東全省發動的摸底調查則顯示，各地共上報“三舊”用地面積170多萬畝，其中土地最為緊缺的珠三角地區達到90多萬畝。

以調研匯總的情況看，“三舊改造”在可預見的時間段內，對廣東用地的支持力度將相當巨大。僅以廣州市上報的數據為例，可供“翻新”的規模就達到370平方公里，按照2009年的供應量分析，足以滿足20年的供應需求。

而佛山等地基于“三舊改造”所帶來的房地產開發熱潮，也一定程度上滿足了地方政府對財政收入的現實需求。合富輝煌佛山公司市場部經理李鍔接受記者采訪時表示，大多“舊改”項目本來就處于城市中心的成熟地段，雖然說牽涉拆遷，麻煩相對較多，但利潤空間仍較普通地塊要大得多。

“‘三舊改造’是城市發展必須經歷的階段，產業升級和城市改造必然要通過騰挪土地作為支撐。”國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春說，“整個實施過程也證明，廣東有利于管住管好土地的氛圍正在形成，成為土地利用和管理方式轉變的重要標尺。”

“騰挪”背后

2010年4月，由年初開始的30個省區市國土資源大調研已匯集結果。從國土資源部反饋的信息看，各地旺盛的用地需求仍然遠遠超出了中央、省、市下達的用地指標。在這種情形下，相當部分的地方國土部門官員表示“工作壓力大”。

“現在最大的問題就是土地資源問題。我們走到中國的每一個城市，甚至到一個縣里都會聽到他們在講，我們這里最需要的就是土地指標。”一位參與調研的國土資源部官員說。

盡管力推“三舊改造”，廣東仍面臨著和其他地區相同的煩惱。“目前廣東的土地需求依然旺盛，城鎮化推進以及房地產開發對土地需求進一步加大。”廣東省政府副秘書長羅歐向調研組表示。而在調研中，用地缺口仍是最集中的話題。無論是重點項目建設、舊城改造和農村新民居建設，都面臨著土地之痛。

“缺地”背后的深層次原因是調研組思考的重點話題。在調研組看來，數據上的缺口固然顯而易見，一些不易察覺的“缺口”或許更有破題意味。

事實上，廣東在“軟環境”上的問題，同樣值得關注。在調研珠三角一座加工貿易型城市的過程中，調研組發現，當地土地產權非常不明晰，許多土地分散在四處，難以為產業集群與產業鏈龍頭提供整塊土地。而各自為政、亂鋪亂蓋的地下管線與給排水系統也證明著，提升以規劃為核心的土地管理能力正成為土地改革的需要。

與亟待提升的規劃能力相比，一些招商引資和公共事業的“面子工程”也須引起重視。

一位參與調研的國土資源部官員說。而一些地方政府對高校、醫院等建設用地過度審批，動輒把幾百畝、上千畝土地以低廉的價格轉讓給這些單位，涉及貸前審查、貸款手續、貸款的使用監督等環節卻相當簡便松懈，與居民房貸的申領過程存在天壤之別。

相比缺土地，缺管理是廣東必須直面的問題。“目前，廣東的閑置土地有幾十萬畝，低效利用土地大約有200萬畝。說明在一些地方不是沒地用，而是沒有完全用好。”束偉星表示。

調研組為廣東開出“藥方”，包括實施嚴格的土地管理制度，以及提高土地的使用效率。

我們的目的就是騰出土地利用空間，把城市建設得更好，不要想著掙太多的錢，不要出現維穩方面的情況。

收益與風險

正當廣東的“三舊改造”高調推進之際，國務院《國有土地上房屋征用補償條例（草案）》也到了征詢意見最后時刻。而兩者在時間點上的微妙契合或許意味著，“三舊改造”涉及的龐大拆遷問題，同樣到了認真思考、廣納意見的階段。

在廣東看來，與工業用地的“翻新”相比，舊城改造面臨著保障經濟快速發展和保障公民利益的雙重價值拷問，將是一次艱難的過程。

現實的情形沒有出乎人們的意料。據了解，以城中村為代表的舊城中，原住民大都靠出租房收入過日子，拆遷意味著直接阻斷他們的經濟來源。

在鄰近廣州市珠江新城的冼村，不愿意拆遷的村民們建了一個人數眾多的QQ群，名字則是“團結力量大”。而靠近廣州市奧林匹克中心的小新塘村，在機關干部充分動員之后，贊成改造的村民也只有七成，遠未達到政策所要求的“九成人同意”。

在艱巨的舊城改造中，能否順利完成對相關居民的拆遷補償工作，是各界考量廣東“三舊改造”成效的重要視角。“廣東不能把‘三舊改造’簡單等同于一般的舊城改造，要站得更高。”甘藏春說。而在各市的考察中，來自中央的調研組最強調的就是“要平衡好各方利益”。

如何“平衡好各方利益”，顯然要對政府與“土地財政”的曖昧關系進行反思。廣東省國土資源廳副廳長黃德發對調研組說：“政府在‘三舊改造’過程中，不要把大頭利益都攤在自己頭上，要讓給原土地使用者。我們的目的就是騰出土地利用空間，把城市建設得更好，不要想著掙太多的錢，不要出現維穩方面的情況。”

在調研中，來自中央的聲音要求廣東能夠率先改善對“土地財政”的依賴，將該改造部分的收益進行合理安排，完成改造補償安置、資金籌措和收益分成等制度設計。

而舊城改造帶來的原住民由“村民”到“市民”的轉變，同樣需要更加穩健、新穎的改革思路。在調研過程中，一些部委官員對廣州市的案例便給予高度評價，當地規劃部門向前者表示，一些城中村居民的“房東”利益將通過商業來彌補，改造之后的安置區將建設一定規模商業區，租金用于居民分紅。

在調研組看來，“三舊改造”既是改造，更是對已有土地政策和管理思路的改革。從這一意義上看，廣東所面臨的問題既有共性，更不乏突破價值，一旦能夠妥善解決，很可能是廣東省再次突圍的歷史機遇。