重慶市城鎮化進程中城鎮郊區耕地保護問題淺析

胡晨成,劉昌華,程錫麟

（河南理工大學測繪與國土信息工程學院,河南焦作 454003）

城市化是人類社會發展進步的必然產物和重要標志。土地是支持城市經濟發展的物質基礎,快速的工業化和城市化進程加速了耕地非農化的流轉,由此產生的耕地資源大量流失、糧食安全以及生態環境等問題不容忽視[1]。重慶市是我國西南重要經濟中心,尤其是1997年直轄市正式建制以來,重慶市的經濟發展和城鎮化進程又迎來了一個發展的黃金時代。然而,伴隨著重慶市城鎮化的不斷發展,重慶市耕地特別是城鎮郊區耕地也在持續減少,城鎮建設與耕地保護矛盾日益尖銳,耕地保護問題突出。筆者通過分析其原因和尋找對策,在“保經濟增長、保耕地紅線”行動中為重慶市的經濟發展和城鎮建設提供用地保證和保護耕地資源,正確處理經濟發展、城鎮化和耕地保護的矛盾。

1 重慶市耕地變化及其保有量預測

1.1 耕地變化的經濟背景

重慶市經濟飛速發展表現為:2007年全市生產總值4 122.51億元,人均 GDP12 741.89元,分別是1978年的61.24倍和49.88倍。重慶市經濟高速發展的同時,產業結構也發生了巨大的變化,從1978-2007年重慶市GDP構成顯示,第一產業即農業產值占GDP的比重呈下降趨勢,第二產業占GDP的比重穩中有升,第三產業占GDP的比重呈不斷上升趨勢,與第一產業占GDP比重呈現出明顯的負相關。這表明,隨著重慶市經濟的發展和城鎮化進程的加快,農業在重慶市生產總值的比重越來越低,第三產業所占比重不斷上升(圖1)。

圖1 重慶市1978-2007年產業結構變化

1.2 耕地變化趨勢分析

由表1可知,1996-2008年,重慶市耕地面積呈下降趨勢,耕地減少的原因有:建設占用減少耕地,災毀減少耕地,生態退耕減少耕地和農業結構調整減少耕地4個原因,但是,建設占用減少耕地占耕地減少量的一半以上,其中,城鎮郊區耕地非農化功能更為嚴重。由于重慶市經濟的快速發展和城市水平的不斷加快,經濟發展和城市建設不斷占用耕地,經濟建設和耕地保護矛盾突出。

1.3 重慶市2010年和2020年耕地保有量預測

根據重慶市1996-2008年13 a的耕地資料統計結果[2],見表1,在以時間t為橫坐標(自變量X)、耕地面積S為縱坐標(因變量Y)的坐標系上展繪,可以得到一條反映重慶市歷年耕地面積變動趨勢線,如圖2所示。

表1 重慶市耕地變化直線模型計算(1996-2008年)

數據選自《重慶市國土資源和房屋管理2008年公報(二)——土地資源》和《重慶市(1997-2010)土地利用總體規劃》

由圖知,該地區歷年耕地面積變化呈遞減趨勢且變化增減幅度大致相等,擬以直線方程配合,根據最小二乘法和微分求極值的原理,導出一組標準方程式。

圖2 重慶市歷年耕地面積變化三點圖

求解上列方程組得系數a和b的計算公式為

把有關數據代入上式,求得

直線預測模型為

根據相關系數的計算公式

得出相關系數r=-0.94421

標準誤差

根據上述模型的預測誤差可知,在13個預測值(樣本范圍)中,預測誤差全部在5%以內,除2001年、2002年兩年誤差超過2%以外,其余全部在2%以內。這一切充分說明應用＾Y=264.0627-3.3129X模型對重慶市耕地面積進行直線趨勢預測達到滿意的效果。

因此,2010年耕地保有量的因變量X=15,2020年耕地保有量的因變量X=25,代入＾Y=264.0627-3.3129X得到2010年耕地保有量和2020年耕地保有量分別為214.36萬hm2和181.24萬hm2。《重慶市土地利用總體規劃(2006-2020)》確定的2010年耕地保有量和2020年耕地保有量分別為221.67萬hm2和217.07萬hm2。

通過上述模型預測重慶市2010年和2020年耕地保有量與《重慶市土地利用總體規劃(2006-2020)》確定的2010年和2020年耕地保有量相比分別小7.31萬hm2和35.83萬hm2。未來一段時期重慶市經濟發展和城鎮化進程速度會更加迅速,經濟發展和城鎮化水平提高必然會占用一部分耕地,“建設與吃飯”、“經濟發展、城鎮化與耕地保護”矛盾更加尖銳。如何為經濟快速發展和城鎮建設提供可靠的用地保證,同時又要保證足額完成規劃目標年耕地保有量目標,尋求“建設與吃飯”、“經濟發展、城鎮化與耕地保護”的平衡點,促進重慶市經濟和城鎮化又好又快發展。

重慶市耕地減少主要呈現由城鎮向四周輻射擴散狀態,越靠近城鎮的耕地減少速度越快,即耕地減少主要集中在城鎮郊區。本文探討耕地保護問題,主要是關于城鎮郊區耕地的保護問題。

2 城鎮郊區大量耕地流失原因分析

2.1 市場經濟條件下市場調節的缺陷

1978年改革開放以前,我國實行高度集中的計劃經濟體制,所有生產資料的分配(包括土地)由國家統一調配,那時嚴格控制城市規模,城鄉人口流動極小,城鎮郊區耕地被建設占用的問題并不十分突出。改革開放至今,我國已經打破了高度集中的計劃經濟體制,建立起來了充滿活力的社會主義市場經濟體制。市場經濟是市場在資源配置中起基礎性作用的經濟。然而,市場調節具有自發性、盲目性和滯后性的缺陷。

由于目前農業生產的比較效益相對低于其它非農產業,城鎮郊區農民和農村集體在追求自身經濟利益最大化的動力驅使下,耕地保護積極性低,私自轉變耕地用途,用于非農業生產。一方面,由于城鎮房價不斷上漲,郊區農民和農村集體在耕地和基本農田上建造住宅用于出租或出售,既浪費了耕地資源,也擾亂了正常房地產市場。另一方面,違法簽訂耕地租賃協議,以“以租代征”的方式將耕地出租給非農業生產者來獲得收益相對較高的租金,非農業生產者在耕地和基本農田上建造工廠或者從事其他非農生產,造成耕地表層土壤破壞嚴重,一般情況下短時期內很難恢復耕作,造成了耕地資源的的巨大破壞,危害國家糧食安全,也不符合可持續發展的要求。

2.2 部分地方政府錯誤的政績觀和本位主義思想

由于一些地方政府領導片面追求政績,或只從本地區經濟發展著眼,缺乏全局意識,為了發展本地經濟不惜損害子孫后代利益,危害國家糧食安全,大興土木,建造一些標志性政績工程,非法圈地用于建設,凡是性質嚴重的土地違法行為,政府違法帶有普遍性,違法普遍披著“發展地方經濟”的外衣。2005年-2008年期間,重慶市多個縣鄉(鎮)領導因土地違法案件受到黨紀政紀處分。

2.3 現行一些土地管理制度不利于城鎮郊區耕地保護

首先,集體土地所有權主體不清晰。從現行法律看,集體土地所有權的主體是農民集體,看起來所有權主體很清晰,在同一行政村中,既有村,又有村民小組,還有集體經濟組織,那么屬于村民小組的全體農民所有呢,還是全村農民集體所有,還是全村農民集體所有?[3]由于法律對集體土地所有權的主體界定的不是十分清楚,使農村集體特別是城鎮郊區耕地被征收征用時,就難以有明確的集體組織或集體內的自然人去履行保護耕地和基本農田的責任和義務。其次,《土地管理法》對“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”的規定在實際的實施過程中給地方隨意征地提供了過大的“合法空間”。由于“公共利益”很難準確界定,某些地方政府只從本地經濟發展著眼,盲目擴大城市規模,城鎮郊區耕地成為征地首選。由于城鎮一般分布在自然條件較好的區域,新增建設用地占用郊區耕地,可以減少建設成本[3]。并且,《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定:征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。由于征收征用耕地補償標準是按照被征耕地原用途給補,而被征土地轉為國有土地后,國有土地使用權出讓金則是按照居住、旅游、餐飲、倉儲或者工廠建設用途價格出讓。土地使用權出讓金與被征耕地補償費用之間的巨大差額成了地方政府瘋狂征地的又一原因。

3 城鎮郊區耕地保護新機制探索

城鎮化進程中城鎮郊區耕地保護新機制的方法探索,是以新制度經濟學和社會主義市場經濟條件下我國土地市場具有的特點為理論基礎,提倡在尊重市場經濟規律的前提下,通過政府強有力的宏觀調控措施來彌補市場調節的缺陷,進而為我國在世界金融危機情況下社會經濟平穩、快速、健康發展提供用地保證和糧食安全,在“保紅線和保增長”中尋求城鎮發展和郊區耕地保護的平衡點。根據我國現在城鎮郊區耕地面臨的問題,本文提出以下幾條解決措施。

3.1 加強政府的宏觀調控

中國特色的社會主義市場經濟下,政府參與宏觀調控能夠克服市場自發調節的不足,尤其是在當前“土地參與宏觀調控”背景下,政府的宏觀調控政策對破解“城鎮發展與城鎮郊區耕地保護”顯得尤為重要。我國政府宏觀調控的手段主要有經濟手段、法律手段和行政手段。

(1)積極發展都市農業,通過提高郊區農民收入來激發農業生產的積極性和保護耕地的積極性。堅持“工業反哺農業、城市反哺農村”的農村發展道路,增加種糧農戶補貼的基礎上,運用經濟杠桿,提高糧食價格,降低或減免城鎮郊區農民或農村集體發展特色觀光農業的稅費標準,為城鎮郊區農民或農村集體發展特色農業提供信貸資金支持,通過鼓勵城鎮郊區發展收益高的特色農業來達到保護耕地的目的。城鎮郊區農民和農村集體應該充分利用距離經濟中心即城鎮近的優勢,充分利用現代城市上班族工作壓力大,空閑時間相對較少,城鎮郊區近郊游更適合這一消費人群的特點,并且結合他們的愛好,可以大力發展“白領農莊”經濟,“都市農業”經濟等,使城市上班族從“網絡農場”走進“現實農場”,體驗農田勞動的快樂產業模式。通過大力發展都市農業旅游產業,可以促進城市郊區農村經濟增長,增加農民收入,從而使都市郊區農村實現經濟、社會協調發展的同時,提高農民和農村集體保護耕地的自覺意識。

(2)發揮宏觀調控的法律手段,進一步完善耕地保護法律體系。今年政府工作報告中再一次提到“城鄉建設都要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”。在城鎮化進程和城市建設過程中,各級政府特別是各級土地行政主管部門要認真貫徹法律法規,堅持“嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量對耕地實行特殊保護”的法制觀念,堅持落實最嚴格的土地管理制度。隨著我國社會經濟的發展,應該根據現實需要,出臺專門的耕地保護法律,為我國城鎮化發展中出現的“建設與吃飯”的耕地爭奪提供詳實的法律依據,逐步完善現有的土地征收征用和補償法律。如《中華人民共和國土地國立法》應增加國家在征收征用耕地過程中“公共利益”的界定準則。同時,土地補償留給失地農民份額過少,僅限于直補[4]。提高征用征收城鎮郊區耕地補償標準,合理分配土地收益。從長遠來看,對農民集體土地產權利益和耕地資源的有效保護是不斷完善我國土地法律體系建設,形成一個保護集體土地產權、抵御地方政府土地違法的制度屏障[5]。

(3)實行最嚴厲的行政手段,堅決打擊土地違法行為,遏制城鎮郊區耕地被占勢頭。隨著城鎮化的加快,城鎮建設與耕地保護矛盾更加突出。為了有效保護耕地,維護國家糧食安全和法律法規的權威性,各級土地行政主管部門應該加大土地執法力度,建立打擊城鎮郊區耕地違法的長效機制。土地監察部門要充分利用現有人員和技術開展耕地動態執法監察,及時發現及時處理。同時,結合當前實際,充分利用《國土資源部關于開展2009年度土地衛片執法檢查工作的通知》(國土資發[2010]15號)的契機,認真貫徹落實國務院領導關于“土地督察工作要加強,敢于碰硬,不怕得罪人”的指示精神,充分發揮土地衛片執法檢查的警示和震懾作用,有效遏制土地違法行為[6]。隨著土地違法案件打擊力度的不斷加大,近年土地違法案件呈下降趨勢,但是土地監察形勢依然嚴峻,土地違法打擊力度不容松懈,保護城鎮郊區耕地任務艱巨。

3.2 認真落實耕地占補平衡制度

在經濟發展和城鎮化進程中,確實需要占用耕地的,必須落實“耕地占補”制度,堅持耕地總量“數量不減少、質量有提高”的原則。

3.3 嚴格遵守土地利用總體規劃

全國人大代表、河南省副省長張大衛認為,土地利用總體規劃、城鎮發展規劃、產業聚集發展規劃一定要做到精準對接。要千方百計地在城鎮化發展過程中大力挖潛,實現節約用地。

3.4 建設保障性住房解決城鎮居民的住房壓力

通過政府提供經濟適用房和廉租房,解決城鎮中低收入者因在城鎮買不起房、租不起房而向城鎮郊區轉移居住引起的城鎮郊區農民和農村集體開發房產而占用耕地問題。

3.5 充分發揮媒體宣傳監督作用,提高公眾耕地保護意識

當今社會,報紙、電視和網絡等媒體的力量變得越來越強大,任何社會事件,當媒體介入之后,在引起公眾高度關注的同時而得以快速解決。在城鎮過程中的耕地保護問題應該成為媒體關注的重點,各級土地行政主管部門應該定期將本行政轄區內的耕地違法案件的查處情況向媒體公布,同時通過媒體向全社會宣傳我國實行耕地保護政策的重要性和迫切性,使公眾形成“保護耕地就是保護我們的生命線”的共識。發揮群眾的監督作用,走全民保護耕地的路線。

[1]郗靜,曹明明,雷敏.城市經濟發展與耕地保護規模研究:以西安市為例[J].西北大學學報:自然科學版,2009,39(2):298-302.

[2]王萬茂,韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京:中國農業出版社,2002.

[3]秦明周.耕地保護制度、績效與案例[M].北京:科學出版社,2009.

[4]周新記,黎偉,李陽陽.從城市建設征用土地看農民權益的保護[J].法制與社會,2009(19):290.

[5]陳多長.中國現行土地管理體制:制度缺陷與改革思路[J].特區經濟,2004(8):28-30.

[6]《國土資源部關于開展2009年度土地衛片執法檢查工作的通知》(國土資發[2010]15號)