落馬官員背后的制度難題

趙 義

在全國“兩會”前夕，地方省級“兩會”已然先行結(jié)束。在公開的新聞報道中，人們可以看到2010年的地方“兩會”除了謀發(fā)展、保民生這個共同主題之外，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)民意代表對于束縛經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的“體制性障礙”抨擊頗為激烈，比如在廣東，資方代表和勞方代表交鋒，企業(yè)家代表訴說政府的不公等等，煞是熱鬧。

從全國地方“兩會”的公開報道看，除了政府財政預算不夠透明這個老大難之外，對于兩院工作報告的反響也很巨大。在廣東省“兩會”上，深圳市代表團代表關志鋼在分組發(fā)言時提出了一個有意思的建議：對于被立案查處的法官，法院應當將其之前辦結(jié)的案件重新梳理。道理看起來也很明了，如果一個法官自身的職業(yè)道德和工作是有問題的，最終“落馬”，那么他辦的案子，可以合理懷疑難免不會出現(xiàn)問題，無法排除冤假錯案的可能性。因此，他建議對于此類法官已經(jīng)辦結(jié)的案件，法院系統(tǒng)內(nèi)部要重新梳理一遍。

這種憂慮自有其道理，但不獨審判案件。用人，經(jīng)濟項目，甚至立法等等，今日落馬的官員可能涉及這些重要領域。這樣的清理顯然成本巨大。實際上，也是一項不太可能完成的任務，因為腐敗官員以前做的那些事情，其中拿了好處的，固然是公權私用，應該糾正，但更多的是不健全體制機制的產(chǎn)物。

比如，在云南省“兩會”上，政協(xié)委員程達提出，一些管理部門把制定地方性法規(guī)作為牟取部門利益的手段和工具，在立法過程中過多強調(diào)本部門的權力和利益，通過立法維護、鞏固和擴大本部門的職權，對本部門應承擔的責任和義務卻不予確定。輿論也注意到，這是商務部郭京毅案后，在地方“兩會”上首次提出加強立法監(jiān)督，防止部門利益法制化的建議。郭京毅在商務部任職22年，幾乎參與或主管了中國此前20多年來的外資法律法規(guī)規(guī)章的起草和修訂。

顯然，清理郭京毅以往的立法腐敗行為，顯然不如建立程達委員提出的立法適度回避制度更有長遠意義。還是應當回到改革開放的設計師鄧小平30年前的一個著名論斷：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。

就以毒奶粉重出江湖為例。在—個健康運行的社會里，這簡直是一件難以想象的事情。也許是巧合，在毒奶粉再現(xiàn)之前不久，因為各種毒奶粉事件被問責的官員紛紛復出。這引起了輿論的極大爭議。人們哀嘆問責制度的脆弱。毒奶粉和被問責官員的復出，到底有多少關聯(lián)，無法求證，但極具象征意義：它給出了—個強烈的逆向激勵信號，對民眾健康負有政治和行政責任的官員仍有起死回生的可能性。它鼓舞了什么，打擊了什么，是很明顯的。

但為什么會這樣?人們都知道，現(xiàn)在查處礦難有一句著名的口號：嚴查背后的腐敗。這也許是因為在自然壟斷性的暴利行業(yè)，直接的利益收買是不良商人生存的最有用的法寶。但對毒奶粉事件這樣的社會管理領域，往往不是直接的利益收買起作用，而是制度性因素。比如被問責官員復出，顯然是意味著現(xiàn)在的干部評價體系和社會民心并不完全一致。食品行業(yè)現(xiàn)在是競爭性產(chǎn)業(yè)，被問責的官員也許同時也是—個發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)頗有心得的官員，而這一點被掌握用人權的組織或個人尤其看重。在后者眼里，這些官員可能是能員干將。

廣東省人大代表、有警界“華南虎”之稱的廣州警官雷虎在“兩會”上談到司法機關一味追求破案數(shù)的弊端時的一段話，就很有啟發(fā)意義：“警察追求的應該是鏟除幕后真正的黑手，一旦追求指標的話就麻煩了，警察會把這個幕后毒梟養(yǎng)起來，像一只雞一樣，下一蛋就撿一個耗費了更多的司法資源。如果我是這樣辦案的話，我的良心會受到譴責的。”

毒品案件有其特殊性，但人大代表的建言具有普遍價值。看到了背后的制度性問題，一個破案能手的面目也就復雜起來。來自其上級的評價和社會真實效果可能就是相悖的。但靠“良心”無法使這兩者融洽起來。雷虎說的情況，不是那種直接接受利益好處的“護黑”，而是非個人主觀故意、由于制度性因素帶來的“客觀后果”。看待各種落馬官員，不僅應看到前者，也應看到后者。

因此，胡錦濤總書記在2010年中紀委全會講話中提出的執(zhí)政黨要增強制度意識就非常重要了。從此次地方“兩會”反映出的建言可以看出，增強制度意識有三層意思：第一是制度面前沒有特權的法治精神，這是第一位的；第二，一些重要的制度需要建立，比如民意代表提到的立法回避制度；第三，現(xiàn)有的一些重要制度需要改革。

破解三個層面的制度難題，已經(jīng)時不我待。