“十二五”規劃,再造中國

謝子言

制定一個好的“十二五”規劃并不困難，關鍵在于政府轉型能否突破。2003年，政府已經提出了政府轉型，但政府轉型和其自身利益問題日益緊密地捆綁在一起，政府自身利益傾向形成的非局部性和非個別性，加深了政府轉型的困難度。

中國的“十二五”規劃處在中國經濟轉型的節點，同樣也是中國邁向小康社會的歷史關鍵點。

1月19日，國家發改委聯合亞洲開發銀行舉行“中國‘十二五規劃的方向和政策國際研討會”，國家發改委副主任徐憲平宣布，“十二五”規劃編制工作已全面啟動。距離中國2020年全面建成小康社會的目標只有兩個“五年規劃”期，“十二五”規劃對于目標能否如期實現至關重要。按照慣例，2010年下半年召開的十七屆五中全會的重要議題將是審議“十二五”規劃，并于2011年3月提交全國人民代表大會審議。目前，全國各省市區和國家部委正在緊鑼密鼓編制各自的“十二五”規劃，并向中央遞交建議。

擔綱部分國家“十二五”規劃課題研究的國家行政學院教授汪玉凱表示，根據中國五年規劃編制流程，“十二五”規劃編制包括前期研究、編制起草、論證銜接、審批發布四個階段。第一個階段從去年9月起到2010年1月底，開展重大問題研究，起草完成規劃思路。第二個階段是從2010年2月到7月底，組織開展總體規劃的研究起草，形成總體規劃框架，部署國家級重點專項規劃編制工作。第三個階段是從2010年8月到11月，主要任務是起草論證完善規劃綱要草案。最后就是在2011年初，完成規劃綱要草案編制，經國務院常務會議審定后提交全國人民代表大會審議。最后會以國家發改委或國務院文件的形式發布綱要。“其實這也是每次五年規劃制訂的慣例。”

汪玉凱表示，事實上，“十二五”規劃就會為2020年全面建成小康社會的這一目標做準備，而不會僅僅是2011～2015年的五年規劃。

從經濟建設為中心到經濟，社會并舉

“‘十二五規劃與此前的11個規劃有著本質的差別。過去的11個規劃追求‘國強，‘十二五規劃則追求‘民富。”國家宏觀經濟研究院副院長王一鳴表示，“十二五”規劃是新中國60年后的一次再出發，應該有一個新的發展思路，“十二五”規劃的時代背景首先是全面貫徹科學發展觀；其次是世界經濟格局面臨深度調整。

經過30多年的改革，目前中國人均GDP首次達到3200美元，按照國際標準，當人均GDP達到3000美元以上、開始進入-工業化中后期，這一時期的發展思路肯定與過去不同。“十二五”以及以后一個較長時期，提高居民收入、縮小各種差距、富裕人民群眾應成為國民經濟發展與改革的全新思路和戰略。

在中國歷史上前11個計劃或規劃中，政策重點主要集中在經濟發展即“強國”的諸領域內，這是由當時經濟發展的迫切性決定的。中央黨校研究室副主任周天勇認為，“十二五”期間要較好地解決分配不公問題、規劃思路要從“公要多一些，私要少一些”、“計劃要多一些，市場要少一些”、“政府負主要支付責任，社會居民主要接受國家福利”、“公平重一些，效率輕一些”等傳統的思維定式中解放出來。“要制定一個長期的提高國家福利的戰略規劃，為建立一個有競爭力和公平正義的福利國家打下基礎。”

周天勇表示，從近幾年的情況看，中國社會的很多問題都跟貧富差距和民眾的普遍不富裕有著直接的關系。如結構調整和經濟轉型的問題、消費和內需不足的問題，乃至一些群體性事件，都有著貧富分化的影子。貧富分化甚至直接影響到中國社會的穩定。所以，“十二五”規劃政策的著力點應該轉到把提高居民收入、縮小貧富差距、富裕人民群眾作為全新思路和戰略。圍繞著如何“富民”問題，制定行動路線圖。

從“九五”計劃開始，經歷的幾個計劃都強調“增長”，而“十二五”則很可能定調“均衡”。即區域間的均衡、貧富差距的均衡、大城市與小城鎮的均衡、公共服務的均衡等等。汪玉凱表示，“在唯GDP論的考核制度下，各級領導忙于抓項目、抓招商引資，服務型政府建設相對滯后。政府資源向國有企業、向投資傾斜，公共服務供給嚴重不足且十分不均衡?！?/p>

隨著分工和交易日益復雜，公共領域空間也在不斷擴展，需要政府切實將主要精力轉移到向全體公民提供公共服務上來。中國社科院學部委員李京文認為，中國不宜再把GDP增長目標列為“十二五”經濟社會發展的核心，也不宜再提“保八”等政策口號，更不宜將GDP增長目標作為地方政策的目標和干部考核的唯一依據。“此前相當長一段時間，由于發展是我們的第一要務，在不少地方的人事任免和干部選拔中，最主要的依據就是GDP增長等硬邦邦的‘政績，一些地方因此出現了唯GDP增速論干部上下的簡單做法。這樣造成的不利后果，就是部分地方領導單純追求短期經濟增長，不顧長遠協調發展。”

從1990年代末期起，中國將醫療、教育、房地產等公共品強行推入市場交易。由于這些公共品幾乎是必需品，所謂“交易”就變成了完全失去了自由選擇的強制。考慮到房地產、教育、醫療等公共品在現代生活消費中所占的極高比例，這些與剝奪無異的市場化可以帶動的交易規模將是一個天文數字，而其制造GDP的能力與傳統商品完全不是一個數量級。

相當一部分人實際上在轟轟烈烈的市場化改革中，受到了絕對剝奪。與改革之前相比，中國底層民眾尤其是農民在醫療、教育等方面所遭受的損失遠遠超過了他們貨幣財富的增加。在這場以官員與國企為主體的精英聯盟主導的機會主義明顯的“搶蛋糕”財富大分配中，什么社會公正、什么道德原則，統統都成了百無一用的書生之見。特殊利益集團專業化水平的提高更使這種“搶蛋糕”行為變得相當專業和隱蔽。普通百姓對這種職業化行為表現得相當無奈。

顯然，失衡所帶來的社會沖突，已經引起決策部門的關注，國家發改委副秘書長楊偉民表示，“十二五”規劃會把社會發展擺在現代化建設更加突出的位置。樹立經濟、社會、生態三者均衡原則，把經濟效益、社會效益，生態效益放在同等重要位置。

國家發改委副主任徐憲平認為，“十二五”期間，中國將深化收入分配制度改革，調整國民收入分配格局，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，增加農民和城鎮低收入者收入，擴大中等收入者比重，為擴大居民消費需求提供支撐。

國務院發展研究中心宏觀經濟部部長余斌表示收入分配調整往往牽一發而動全身，既是推動改革和利益調整的關節點，也是改革和調整的難點?！笆濉逼陂g中國經濟社會發展將進入新的階段，特別是在國際金融危機沖擊后，世界經濟格局將發生明顯的調整和變化，要保持我國經濟在更長時期內的平穩較快增長，必須推動我國收入分

配結構調整。讓最廣大的人民群眾公平分享改革和經濟發展的成果，使其更有利于內需驅動型的平衡增長。

輕項目，重區劃

在“十二五”規劃編制前期動員的時候，不少省市都強調在國家加強重點區域開發背景下編制的規劃這樣一個不同以往的事實。

目前國家發改委已經陸續召開了東部、中部、西部、東北地區的“十二五”規劃座談會，考慮長遠目標成為地方的共同建議。

在1月16日舉行的“十二五”規劃基本思路中部和東北地區座談會上，國家發改委主任張平指出，“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期。能否實現經濟社會全面協調可持續發展，直接關系到2020年全面建設小康社會的目標能否最終實現。

2009年以來，接二連三出臺的國家級區域振興規劃幾乎覆蓋全國每一個地區。這一現象引發了各界的關注。國家發展和改革委員會地區經濟司司長范恒山表示，規劃的制定和頒布都是從國民經濟和社會發展的全局出發，而不是著眼于某個地方的局部利益。

經濟轉型時期，中央和地方的分稅制及事權的下放，導致了地方政府圍繞地區GDP的稅收增長推動經濟增長的激勵和沖動，形成了一個較長時期內由地方政府推動的經濟增長格局。一些地方政府競相制定不切實際的發展目標和發展重點，不僅導致各地區之間各自為戰和重復建設，而且帶來嚴重的惡性競爭和無序開發。

不過這些規劃仍需要和總體規劃相銜接，除總體規劃和區域規劃外，國家還將有單項規劃等與之銜接，并服從中央正在制定的關于“十二五”規劃發展的相關建議。

國家發改委地區經濟司牽頭研究“十二五”規劃中區域經濟的發展方案，“不輕易提新戰略、造新詞，以免政策混亂?！眹液暧^經濟研究院地區所副所長肖金成表示，“‘九五計劃以來，區域規劃提出了很多新概念，諸如‘小城鎮建設、‘縣域經濟、‘區域協調等等，‘十二五規劃更應該強調‘落實，將這些年提出的戰略落到實處，出臺具體措施?！?/p>

顯然，中國在“十一五”末期頻繁地頒布區域振興規劃，一定程度上是在為制定“十二五”規劃打基礎。各類區域規劃實施的目的是為了避免區域城市之間因不注重自身特點，而出現盲目的“效仿建設”效應。

“以行政區為板塊的區域發展導致無序競爭、區域封鎖、各自為戰，并不利于一體化進程。這些都是‘十二五規劃要直面的問題?！毙そ鸪杀硎?，“許多地區不顧自身的資源環境承載能力、區域分工條件和比較優勢，圍繞地區經濟增長，盲目開發和追求經濟總量的翻番?！倍@些發展往往以浪費資源、犧牲環境為代價，造成長期的、整體的環境和經濟損失，許多地區甚至付出了難以挽回的代價?！啊晃鍥]有能夠落實到位的主體功能區劃分很可能在‘十二五通過區域規劃的形式進行完善和落實，這樣，一些省的積極性會大些。不至于引發硬性反彈?！?/p>

結構調整關鍵在政府轉型

楊偉民表示雖然國際環境、經濟格局、經濟結構將會怎樣變化目前還難以判斷，但無論世界經濟如何調整和變化，中國決心對自身經濟結構進行重大調整已成共識?！敖洕Y構調整以及尋求發展方式的轉變。是‘十二五規劃的主線。”

新中國成立以來，中國歷經多次調整，然而，本輪調整與以往不同的意義在于，上世紀80年代以前的調整無一例外都是以短缺為背景，但自1990年代以來，中國的短缺背景就在不斷淡出，直至轉化成本輪經濟增長中的產能過剩背景。

回顧以往，1981-1985年的“六五”時期，后期固定資產投資規模過大，貨幣發行過多，對經濟穩定增長產生了不利影響；1991～1995年的“八五”時期，1994年通貨膨脹率一度超過了20％；2006年至今的“十一五”時期，依靠投資和出口拉動的經濟增長方式未有實質性改變，居民消費率逐步下降，能源消費總量持續攀升?？梢?，可持續發展、結構調整等中國經濟發展的深層次矛盾已日益明顯，在此背景下，“十二五”規劃的重要性不言自明。

王一鳴表示，未來一個時期，中國經濟發展的外部環境將是一個“緩慢復蘇的世界經濟”。金融危機使全球經濟進入一個艱難的調整過程，短期內可能難以再現上一輪的高速增長。因此，在重新調整過程中，摩擦和動蕩可能會貫穿整個“十二五”期間。

但是，無論是經濟結構還是經濟發展方式，調整起來的難度都非常大，汪玉凱認為，這主要涉及政績考核標準的制定問題。作為具有相對的獨立利益的主體，地方政府有著自己的目標函數(功勞被承認、官員被提拔等)，在政府績效考核指標體系沒有改變的情況下，追求GDP的增長依然是其工作的重點，任何改變原有經濟路徑依賴的動力都不足。

在2009年中國經濟“保八”無懸念之后，中央政府開始警覺國內投資的過快增長態勢。為此，去年年底召開的中央經濟工作會議明確定調，2010年固定資產投資保持適度增長態勢，嚴格控制新上項目。然而，盡管中央釋放了調控政府投資驅動的信號，但地方政府被點燃的投資熱情在今年仍有增無減。

2010年四川計劃全社會固定資產投資總額達1.05萬億元，其中，城市基礎設施項目個數、金額創歷年新高；山東敲定了1.98萬億元的結構調整投資大盤子，占今年計劃總投資的比重約88％；河北省提出2010年要重點項目安排1300項，總投資1.6萬億元，年度投資計劃2500億元以上；而江蘇省則計劃安排省重點建設項目200個，總投資1.7萬億元，增長24％；浙江寧波一個市也敲下了全年100個大項目，涉及總投資2800億，投入的力度歷史空前。此外，重慶已經發出了“今年開始要大干，3年大變樣，10年脫胎換骨”的號令，開始猛推“大投資、大基地、大支柱”戰略。

今年地方投資大躍進的苗頭日益明顯，靠上項目、抓投資搞經濟的勢頭絲毫未見收手，這種大干快上的投資“大躍進”浪潮可能加速中國經濟新一輪過熱風險，也將讓中國經濟在“重量輕質”的增長怪圈中繼續掙扎。實際上，在驅動中國經濟增長的“三駕馬車”中，去年12月出口17.7％的強勁增長已開始顯露今年中國出口貿易的向好勢頭，擴大消費需求又是今年中央擴大內需的重點任務，這兩者都比去年要樂觀一些，投資大膨脹的持續格局無疑是火上加油。

“在今年中國出口向好和消費穩增的形勢下，地方投資大比拼的局面可能加速中國經濟新一輪過熱風險。只是在地方財力并不樂觀的情況下，這也將進一步推高地方債務風險，讓中國經濟促轉型變得難上加難。”周天勇表示，未來一年最刺激的財經題材將是“十二五”規劃，經濟結構調整和發展方式轉變能否在“十二五”期間得到貫徹落實，關鍵看中央和地方政府在政績考核以及財稅關系上能不能理順，“這才是問題的關鍵所在。”