財政支出規模的國際比較及其對我國的啟示

靳春雨

(河北經貿大學財稅學院,河北 石家莊 050091)

一、財政支出規模的衡量

財政支出規模反映了政府集中、占有和使用的經濟資源量及其發揮職能作用的力度。財政支出規模可以通過兩個指標來衡量:絕對數指標和相對數指標。財政支出規模絕對數指標即財政支出總額,它可以比較直觀地反映財政支出的現狀和變化情況。財政支出規模相對數指標是財政支出金額與其他相關經濟指標的比值。其中財政支出占GDP的比值最為常用,這一指標能夠反映社會經濟資源總量在公私兩部門配置的比例。

二、世界各國財政支出規模趨勢及理論觀點

(一)財政支出規模增長趨勢

雖然不同國家在不同時期財政支出規模增長的幅度有所不同,但無論從絕對數指標還是相對數指標來看,經濟發達國家和發展中國家都有不斷增長的趨勢。發達國家的財政支出率從19世紀末的10%左右上升到20世紀末的50%左右;發展中國家中央政府支出占GDP比率20世紀70年代到80年代的10年間也迅速增長了將近10%。(見表1和表2)

表1 部分發達國家的財政支出率 單位:%

從表1和表2中的數據得出結論:1.世界各國的財政支出率都普遍呈上升趨勢,只是有些時期上升快,有些時期上升慢。2.20世紀80年代中期以前財政支出率上升得較快。3.經濟發達國家普遍比發展中國家的財政支出率高。

表2 中央政府的支出總額占GDP的比率 單位:%

(二)財政支出增長的理論觀點

1.瓦格納法則。瓦格納在經驗分析基礎之上,對19世紀的許多歐洲國家、日本和美國的公共部門財政支出的增長情況作了大量考察,得出結論:隨著人均收入的提高,財政支出占GDP的比重也相應隨之提高。現代工業的發展會引起社會進步的要求,社會進步必然導致國家活動擴張。他把導致政府支出增長的因素分為政治因素和經濟因素。所謂政治因素,是指隨著經濟的工業化,正在擴張的市場與市場中當事人的關系會更加復雜,這就引起了對商業法律和契約的需要,并要求建立司法組織執行法律,因此需要更多的資源用于提供治安和法律的設施。所謂經濟因素,則是指工業的發展推動了都市化進程,人口的居住將密集化,由此將產生擁擠等外部性問題,這樣,也需要政府進行管理與調節。此外,將教育、娛樂、文化、保健與福利服務的公共支出的增長歸因于需求的收入彈性,即隨著實際收入的上升,這些項目的公共支出的增長會快于GDP的增長。

2.皮科克和懷斯曼的替代—規模效應理論。皮科克與懷斯曼對英國1890—1955年間英國的公共部門情況進行了研究,提出導致財政支出增長的內在因素和外在因素,并認為外在因素是財政支出增長超過GDP增長速度的主要原因。他們的分析建立在這樣一種假定上:政府喜歡多支出,公民不愿多繳稅。因此,當政府在決定預算支出規模時,應密切注意公民關于賦稅承受能力的反應。公民所容忍的稅收水平是財政支出規模的約束條件。在正常條件下,經濟發展,收入水平上升,即使不提高稅率,稅收收入也會增加,因此,財政支出上升會與GDP上升呈線性關系,這是內在因素作用的結果。在社會發展的非正常時期,比如戰爭、饑荒和其他嚴重災害,由于存在替代效應、集中效應和檢查效應,財政支出規模也會不斷增長。

3.馬斯格雷夫與羅斯托的經濟發展階段論。馬斯格雷夫(Musgrave)與羅斯托(Rowstow)用經濟發展階段論來解釋公共支出增長。在經濟發展的早期階段,政府投資在社會總投資中占有較高的比重,公共部門為經濟發展提供社會基礎設施,如交通、運輸、環境、法律、教育等,這些投資對于處于“經濟起飛”階段的國家是必不可少的。在發展的中期,政府投資還應繼續進行,但這時政府投資只是對私人投資的補充。馬斯格雷夫認為,在整個經濟發展進程中,社會總投資和政府投資的絕對數是增長的,但政府投資占GDP的比重會趨于下降。羅斯托認為,一旦經濟達到成熟階段,公共支出將從基礎設施支出轉向不斷增加的教育、福利等支出,且這方面的支出增長將大大超過其他方面的增長,也會快于GDP的增長速度。

4.鮑莫爾的非均衡增長模型。鮑莫爾(W.J.Baumol)認為,公共部門勞動生產率偏低是公共支出增長的主要原因。他在“非均衡增長模型”中,將國民經濟分為兩大部門:勞動生產率不斷提高的部門和勞動生產率相對保守的部門。假定兩部門工資水平相等且呈同方向等速度變動,相對于私人部門,公共部門平均勞動生產率具有相對下降趨勢,為維持兩部門的平衡,就需要將更多的要素投入到公共部門中,這便導致了公共支出的增長。

5.官僚行為增長論。公共選擇理論認為,官僚是指負責執行通過政治制度做出的集體選擇的代理人集團,或更明確地說是指負責政府提供服務的部門。假設個人是以追求自身利益為最大目標,尼斯克南認為,官僚與其他所有人一樣,都是效用最大化者。官僚竭力追求機構最大化,正因為官僚以機構規模最大化作為目標,導致財政支出規模不斷擴大,甚至會超過公共產品最優產出水平所需的支出規模。

三、我國財政支出規模狀況分析

(一)我國財政支出規模的基本狀況

我國自1978年改革開放以來,經濟運行方式發生了重大轉變,在經濟轉型的過程中,隨著國家調控范圍的變化和市場化傾向的逐步加強,財政態勢和運行機制也發生了深刻變化。

表3 我國財政支出規模、GDP及其增長速度

資料來源:根據國家統計局編《中國統計年鑒1998》、《中國統計年鑒2008》相關資料計算。

由于歷史原因,我國的預算制度具有特殊性,財政支出由預算內支出和預算外支出兩部分組成。因此衡量我國的財政支出規模,需要從兩個口徑分別考察:小口徑財政支出和大口徑財政支出。本文選取1978—2008年的數據進行分析(見表3),可以得出以下結論:

第一,財政支出隨著國內生產總值的增長而不斷擴大。2008年我國財政支出總額為62592.66億元,是1978年1122.09億元的50多倍,而且支出增長率呈現大幅周期性波動,增長率最高年份為 25.7%,最低年份為-7.5%,波動幅度33.2%。這說明財政支出在圍繞“優化政府與市場間的資源配置”范圍進行了周期性的調整。

第二,通過比較年增長速度可看出,20世紀90年代中期以前財政支出增長速度普遍低于國內生產總值的增長速度。當時財政支出規模與經濟發展不相適應。而1997年至今,這種情況已經改變,財政支出增長速度高于國內生產總值的增長速度,這也更加符合瓦格納法則。

第三,我國小口徑財政支出比率占國內生產總值的比重呈先降后升的趨勢。從20世紀70年代末到90年代中期不斷下降,1979年為31.55%,1996年降到最低點11.15%,降低了20個百分點;之后趨于上升,2007年上升到19.95%,這說明1994年財稅制度改革以來,預算內財政規模逐漸萎縮問題已有明顯改善。

第四,我國大口徑財政支出占GDP的比重也呈先降后升的趨勢。根據統計年鑒注釋,1993年國務院決定預算外資金不再包括國有企業留利和專項基金,而此項資金在預算外資金的比重大概為80%左右,因此可以用預算內支出與統計年鑒公布的預算外支出的20%之和與GDP比重來計算1993年之前的大口徑財政支出規模。而1996年調整只將原為預算外資金的政府性基金納入預算內管理,并沒有縮減總規模。由此可得到,預算內外支出占GDP的比重從1982年的25.87%降到1995年的15.06%,之后逐漸上升,2006年上升到21.84%。

(二)界定財政支出規模的國際經驗及對我國的啟示

通過西方各國財政支出規模分析可以得出,發達國家財政支出規模都是逐步擴大的。目前,OECD國家財政支出規模平均為40%左右。但一些學者認為財政支出規模過大是以降低經濟增長為代價的。Gianni Zandano對24個西方工業化國家1960-1981年財政支出與GDP增長率關系的實證研究表明,政府財政支出規模與GDP增長率之間存在明顯的負相關關系。雷良海(1997)估計西方國家財政支出占國民可支配收入的比例每增加5%,將導致GDP少增長1%。

發展中國家財政支出規模普遍比發達國家低,除了經濟因素以外,很大程度上是由于發達國家中央政府財政支出中社會保險和福利支出較多。以社會保險和福利占財政支出比重平均為20%計算,發達國家扣除社會保險和福利后的財政支出占GDP比重也只在30%左右,比發展中國家高不了很多。對于低收入的發展中國家來說,過大的財政支出規模對經濟增長也是不利的。根據西方國家財政支出規模分析,從發展中國家的一般情況看,20%～30%的財政支出規模較為合適,也比較符合發展中國家經濟發展水平和剩余產品價值水平。

根據適度財政支出規模的基本要求和國際經驗,結合我國經濟發展水平及現實狀況等因素,筆者認為,我國目前公共支出規模較低而政府支出規模偏高,應依法取締不合規的制度外資金,將預算外收支統一納入預算內管理,完善預算管理制度,調整財政支出結構,進而提高公共支出規模合理空間,將偏高的政府實際支出規模降下來。在此基礎上,將小口徑的財政支出規模由目前的20%左右提高到25%左右是合理的。

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