崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系構(gòu)建

○張文輝 （同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 上海 200092）

一、管理評價可以促進生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理效能

生態(tài)建設(shè)的宏觀管理是當(dāng)前崇明生態(tài)島建設(shè)工作的中心環(huán)節(jié)，管理評價可以促進生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理效能。這取決于生態(tài)建設(shè)的內(nèi)涵、進程及評價特點。從建設(shè)內(nèi)涵看，生態(tài)建設(shè)是基于生態(tài)承載力的走向可持續(xù)發(fā)展的自適應(yīng)過程，必須通過政府引導(dǎo)、科技催化、企業(yè)興辦和社會參與，促進社會、經(jīng)濟和自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，除了社會和諧、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境友好、生態(tài)健康、資源節(jié)約，生態(tài)建設(shè)還包括管理科學(xué)這一重要的建設(shè)目標(biāo)和內(nèi)容，構(gòu)成六大有機聯(lián)系的建設(shè)領(lǐng)域，進而可以體現(xiàn)為生態(tài)建設(shè)的評價指標(biāo)體系。在我國，生態(tài)建設(shè)采用政府主導(dǎo)型的建設(shè)模式，因此，生態(tài)建設(shè)的宏觀管理及評價工作具有戰(zhàn)略主體性、戰(zhàn)略主導(dǎo)性和戰(zhàn)略總控性。從建設(shè)過程看，生態(tài)建設(shè)工作在規(guī)劃、實施和運行的各個階段都離不開宏觀管理和綜合評價。宏觀管理和綜合評價工作可以引領(lǐng)生態(tài)島建設(shè)的規(guī)劃方向，調(diào)控生態(tài)島建設(shè)的實施進程，規(guī)范生態(tài)島建設(shè)的運行行為。從建設(shè)評價看，在“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型下，生態(tài)建設(shè)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源和生態(tài)的評價及響應(yīng)具有單一性；作為生態(tài)建設(shè)的宏觀管理工作的再管理活動，管理評價及響應(yīng)具有整體性和綜合性，可以總控整個復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的各個層面。崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理及評價工作的關(guān)鍵是研究并建立起一套科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，用以規(guī)范生態(tài)建設(shè)的綜合管理，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)的管理創(chuàng)新，增強生態(tài)建設(shè)的宏觀管理效能。目前，國內(nèi)外生態(tài)建設(shè)的管理評價尚不多見，缺乏相對獨立的系統(tǒng)研究。因此，科學(xué)而系統(tǒng)地構(gòu)建生態(tài)島建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系，在理論和實踐上都具有先進性，意義重大。

二、構(gòu)建管理評價指標(biāo)體系需要滿足系統(tǒng)性科學(xué)原則和宏觀性應(yīng)用要求

設(shè)計生態(tài)島建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系必須有明確的評價目標(biāo)，同時還要符合科學(xué)、系統(tǒng)、可比、實用和前瞻的要求，符合系統(tǒng)性評估的要求。不僅如此，構(gòu)建評價指標(biāo)體系還需要結(jié)合上海市生態(tài)型城市建設(shè)和崇明生態(tài)島建設(shè)的現(xiàn)狀水平和發(fā)展特點，需要堅持以下幾個方面的宏觀要求和實踐準(zhǔn)則。其一，戰(zhàn)略性原則。服務(wù)于崇明生態(tài)島建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理，引領(lǐng)崇明生態(tài)島建設(shè)中社會、經(jīng)濟和資源環(huán)境等方面的生態(tài)化建設(shè)與發(fā)展領(lǐng)域的綜合發(fā)展管理和宏觀治理。其二，現(xiàn)代化原則。按照上海市率先實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的要求，以崇明生態(tài)島的城鄉(xiāng)二元分離為起點，以城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)代化重構(gòu)為切入點，通過生態(tài)文明建設(shè)促進并實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。其三，時代性原則。反映科學(xué)發(fā)展和與時俱進的時代追求，反映依法治國的發(fā)展趨勢，反映科教興國和科教興市的大政方針，反映網(wǎng)絡(luò)化、國際化和知識化的發(fā)展背景。其四，務(wù)實性原則。結(jié)合上海市生態(tài)型城市建設(shè)和崇明生態(tài)島建設(shè)的現(xiàn)狀水平和發(fā)展特點，反映崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的本底和核心管理需求。

三、構(gòu)建管理評價指標(biāo)體系需要面向生態(tài)島建設(shè)工作的核心管理需求

構(gòu)建管理評價指標(biāo)體系要貫徹科學(xué)發(fā)展觀。崇明生態(tài)島建設(shè)的總體目標(biāo)是按照科學(xué)發(fā)展觀的思想和要求建立起來的。2000年以來，通過規(guī)劃編制、環(huán)保行動、財政稅收、組織協(xié)調(diào)、行政區(qū)劃、科技支撐，以及創(chuàng)建國家級生態(tài)縣等一系列措施，崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理工作初步展開，正在有序推進,成為落實科學(xué)發(fā)展觀的生動實踐。作為上海市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設(shè)生態(tài)文明的試點區(qū)域，崇明建立起一套生態(tài)建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系，發(fā)布科學(xué)的評價結(jié)果，不僅有助于促進上海市生態(tài)型城市建設(shè)及崇明生態(tài)島建設(shè)工作，也有助于培育生態(tài)型發(fā)展的創(chuàng)新區(qū)域，為國內(nèi)其他地區(qū)的生態(tài)建設(shè)提供借鑒。

在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，構(gòu)建管理評價指標(biāo)體系要面向生態(tài)島建設(shè)工作的核心管理需求。基于政府主導(dǎo)型的生態(tài)建設(shè)模式，崇明生態(tài)島建設(shè)也是在政府決策高層的領(lǐng)導(dǎo)下逐步推進的，為此，崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系，需要圍繞政府主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)工作的核心管理要求加以構(gòu)建。在崇明生態(tài)島建設(shè)中，政府主導(dǎo)生態(tài)建設(shè)工作的核心管理需求是：以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，建立生態(tài)建設(shè)的核心管理能力和宏觀管理機制，并引導(dǎo)社會公眾廣泛參與；實施綜合導(dǎo)向管理，既要防止片面追求經(jīng)濟增長而導(dǎo)致的生態(tài)與環(huán)境危機，也要防止單一的生態(tài)主義導(dǎo)向而導(dǎo)致的社會經(jīng)濟衰退或持續(xù)貧困傾向；實施綜合發(fā)展管理，協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的生態(tài)化發(fā)展戰(zhàn)略，促進崇明生態(tài)島的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、采用“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式構(gòu)建指標(biāo)體系

1、“能力-機制-參與”模式。“能力”指生態(tài)島建設(shè)的管理能力，“機制”是指管理機制，“參與”是指公眾參與。從生態(tài)建設(shè)的管理基礎(chǔ)及實現(xiàn)方式來看，“管理能力”本質(zhì)上是一種可持續(xù)發(fā)展的能力，是“可持續(xù)發(fā)展能力”的體制性思想性的發(fā)展基礎(chǔ)，是“可持續(xù)發(fā)展能力”的管理表現(xiàn)。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（里約大會）1992年通過的《21世紀(jì)議程》指出：一個國家的可持續(xù)發(fā)展能力，在很大程度上取決于該國的生態(tài)狀況與地理條件下的人民與體制的能力。這說明了管理能力構(gòu)成了可持續(xù)發(fā)展能力的基石。相應(yīng)地，管理機制則是可持續(xù)發(fā)展的“管理能力”的運行機理和實現(xiàn)方式。它可以分為內(nèi)在機制和外在機制；內(nèi)在機制屬于政府內(nèi)涵式管理的范疇，是狹義的“管理機制”，外在機制屬于政府外延式管理的范疇，主要是指“公眾參與”。因此，“管理機制”和“公眾參與”分別是內(nèi)涵式權(quán)威型與外延式民主型的生態(tài)島建設(shè)的管理實現(xiàn)方式（如圖1）。

圖1 “能力-機制-參與”模式

2、“支撐-執(zhí)行-保障”模式。生態(tài)建設(shè)的宏觀管理除了可以按照“能力-機制-參與”模式加以評價，還可以按照“支撐-執(zhí)行-保障”模式加以評價。“支撐”是生態(tài)島建設(shè)的“管理支撐”，“執(zhí)行”是指管理執(zhí)行，“保障”是指管理保障。從管理的結(jié)構(gòu)和效能關(guān)系分析，由“支撐-執(zhí)行-保障”所構(gòu)成的生態(tài)建設(shè)的宏觀管理系統(tǒng)中：“管理支撐”反映了崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的組織屬性和有序化水平；“管理執(zhí)行”反映了崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的行為屬性和文明水準(zhǔn)；“管理保障”反映了崇明生態(tài)島建設(shè)與管理的果屬性和效率水平（如圖2）。

圖2 “支撐-執(zhí)行-保障”模式

3、“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式。完整而系統(tǒng)的管理評價指標(biāo)體系既要反映生態(tài)建設(shè)的宏觀管理基礎(chǔ)和實現(xiàn)方式，也要反映生態(tài)建設(shè)的宏觀管理體系的結(jié)構(gòu)和功能屬性。為此，崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系可以采用“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式（如圖3）。該模式既可以充分反映崇明生態(tài)島建設(shè)的體制性思想性基礎(chǔ)，按照民主集中機制建立的生態(tài)建設(shè)的實現(xiàn)機制，以及內(nèi)外兼治的社會化建設(shè)模式，也可以系統(tǒng)地描述崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理體系結(jié)構(gòu)及其綜合管理工作的組織有序性質(zhì)和水平、行為文明性質(zhì)和水平，可靠保障程度與有效實現(xiàn)水平。

圖3 “能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式

五、按照上海生態(tài)型城市建設(shè)階段實施動態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計

1、按照上海生態(tài)型城市的建設(shè)階段設(shè)計指標(biāo)體系。崇明生態(tài)島建設(shè)是上海建設(shè)生態(tài)型城市的有機構(gòu)成和重點區(qū)域，并納入了上海市“十五”生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點專項規(guī)劃。上海實現(xiàn)生態(tài)型城市建設(shè)目標(biāo)的時限為15年，設(shè)立了框架期（2006-2010年）、發(fā)展期（2010-2015年）和成型期（2016-2020年）的分階段目標(biāo)。這是構(gòu)建崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系的基本依據(jù)。

2、實施動態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計，兼顧核心管理需求和數(shù)據(jù)可得。依據(jù)上海市建設(shè)生態(tài)型城市的框架期工作安排，結(jié)合崇明生態(tài)島建設(shè)的核心管理需求和現(xiàn)有的數(shù)據(jù)條件，可以分別形成核心需求型和數(shù)據(jù)可得型的框架期管理評價指標(biāo)體系方案，并以此作為構(gòu)建發(fā)展期和成型期的管理評價指標(biāo)體系方案的基礎(chǔ)依據(jù)，實現(xiàn)指標(biāo)體系的動態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計。核心需求型方案中各個指標(biāo)可以表征的生態(tài)島建設(shè)的管理基礎(chǔ)與實現(xiàn)方式及其管理結(jié)構(gòu)功能屬性，具有理論合理性，但其部分指標(biāo)缺乏數(shù)據(jù)條件（見表1）。為此，在維持指標(biāo)的表征意義的前提下，核心需求型方案可以改進為數(shù)據(jù)可得型方案。該設(shè)計可以兼顧核心管理需求和數(shù)據(jù)可得，既實現(xiàn)了“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”有機結(jié)合的交互型系統(tǒng)評價模式，又強化了指標(biāo)體系的可操作性。前述缺乏數(shù)據(jù)條件的指標(biāo)不僅可以作為框架期參考指標(biāo)使用，還可以納入發(fā)展期和成型期的管理評價指標(biāo)體系方案，在創(chuàng)造數(shù)據(jù)條件的情況下逐步加以采用，促進指標(biāo)體系的動態(tài)化的系統(tǒng)設(shè)計。

表1 框架期管理類評價指標(biāo)體系（核心需求型）

六、結(jié)束語

管理評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究是增進崇明生態(tài)島建設(shè)的宏觀管理效能的關(guān)鍵工作。該研究不僅要符合系統(tǒng)性科學(xué)原則，還要滿足宏觀性應(yīng)用要求，譬如，面向生態(tài)島建設(shè)工作的核心管理需求。研究表明，可以采用“能力-機制-參與”和“支撐-執(zhí)行-保障”的系統(tǒng)交互模式，按照上海生態(tài)型城市的建設(shè)階段，能夠?qū)崿F(xiàn)崇明生態(tài)島建設(shè)的管理評價指標(biāo)體系的系統(tǒng)構(gòu)建和動態(tài)化設(shè)計。

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