高校圖書采購最低價中標問題研究*

□徐月華

圖書采購是圖書館文獻信息資源建設的基礎,豐富而高質量的館藏是圖書館開展一系列信息服務的前提,是保障讀者自由、有效地獲取信息資源的權利盡可能充分實現的根本。以高校師生為主要讀者群體,以服務于教學和科研為根本任務的高校圖書館對豐富、高質量和結構合理的館藏的要求更是不言而喻。

近年來,隨著《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》的制定與實施,作為政府采購的一部分,高校圖書館圖書采購實行招標已經成為文獻購置的主要方式,為高校圖書館高效地建設高質量的文獻信息資源提供了強有力的制度保證。采購招標的實踐顯現出了政府采購制度設計預料之中的正面效應:首先,增強了圖書采購資金使用的透明度,促進財政預算制度改革,強化了財政支出的管理;其次,降低了圖書價格,增加了附加服務;同時,還減輕圖書館工作人員繁重的勞動壓力,提高了圖書館整體工作效率。

當然,高校圖書采購招標實施的時間還不長,在實踐過程中也出現了不少問題,其中受詬病最多的莫過于最低價中標及其伴生和衍生問題(所采購圖書質量不高、結構不合理、附加服務水平較低等)。

1 最低價中標問題及其基本成因

無可否認,降低采購成本是實施采購招標的一個重要目的,但在當前圖書供應商能夠提供的折扣空間相差不大的情形下,在價格與質量、貨品與服務之間做到盡可能的平衡,甚至更多地向質量和服務傾斜以做到最優化選擇,是構建高質量館藏,更好服務于教學和科研需要的當然之選。但在實踐中,能實現這樣的優化、均衡的情形并不多見,而廣受詬病的最低價中標及其伴生和衍生問題卻比較突出。

1.1 最低價中標的后果

最低價中標的并不必然都是劣質書商,不排除有供應商通過規模效應和高效供應鏈管理降低成本,從而報出最低價的可能性,但在當前市場條件下,殊為少數。

最低價中標帶來的顯性后果,是當次采購招標造成圖書館館藏的相對低質;而其危害性更大卻易被忽略的隱性后果,則是對圖書采購市場的侵蝕和損害。

具體分析當次采購招標造成圖書館館藏相對低質的顯性后果,一是造成圖書質量和結構缺陷。在競標時不少供應商為了成為贏家,會以低價和提供多項服務贏取高分,而在中標后的實際履約過程中卻總是出現這樣那樣的問題。諸如:圖書館所需求的質量高、學術性強的專業書籍到貨率低,而小說類、休閑娛樂類的“大路貨”多,影響圖書館整個藏書質量和藏書體系的建設;為求最低成本,對一些時效性強的計算機類書籍故意拖延時間,延長圖書到貨周期,使時效性圖書利用價值大打折扣。這種“貨不對板”的情況在最低價中標的過程中屢見不鮮。二是低質服務。對于圖書編目、前后期加工等超出自身水平和能力的“超額”服務承諾,則過于追求速度,難以按質按量完成。致使圖書館工作人員花費大量的時間和精力來協調與管理。

最低價中標對圖書采購市場造成的隱性后果,在于其對其他優質供應商的“擠出效應”或者說是“劣幣驅逐良幣”效應。從目前普遍實行的圖書采購招標規則來看,因為評標過程中對供應商資信證明要求不高且對售后服務評價指標的量化不足,往往是誰對資信證明和售后服務等指標虛報高標,再加最低報價,誰就會成為最后的贏家。這樣導致的直接結果就是最低價中標,進貨渠道正規、服務優良、講誠信的供應商由于經營成本相對較高,在同等條件下,難以報出最低價,往往不能成為采購招標中的勝出者。優秀書商就這樣被擠出競爭。

而且,這種“擠出效應”還不只是“一次擠出”,因為絕大多數高校圖書館執行的是年度預算,采購項目每年都要進行招標,這樣每年的重復洗牌就可能重復上述擠出過程,對與圖書館已有良好合作經歷的優質書商產生“二次擠出”,使得圖書采購市場的即時性增強,“重復性市場”的性質削弱。這樣的“擠出效應”不僅損害了圖書館文獻建設質量,更讓劣質書商有很大的生存空間,擾亂和侵蝕圖書采購市場。

1.2 最低價中標的基本成因

細探最低價中標問題產生的原因,在于以下幾個方面:

一是“低價至上”意識。源于對“執行國家的法律法規,節約經費”的簡單固化理解,在評標過程中將降低采購成本作為實質上的唯一指標。直白地說就是為了省錢。

二是標的定位錯置。在大多數政府采購目錄中,圖書資料是被歸類為“貨物類”,以設備物資標準采購。這樣的定位,忽視了圖書館采購圖書資料時貨物和服務兼具(甚至服務更重要)的性質,這樣的定位錯置,為低價至上提供了支持。

三是評標方法不合理、非價格指標量化不足、信息獲取不充分。筆者對一份近期廣東省教育單位圖書采購項目招標文件進行了研究,其評標價格得分采用低價優先法計算,即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價,其價格得分為30分;其他投標人的價格得分按如下公式計算:價格得分 =(評標基準價 ÷投標報價)×30。這樣的評標辦法,其結果無疑是,誰的投標報價低,誰就在該項評分中占有很大的優勢。就圖書資料作為貨物而言,因圖書出版發行存在一定的不確定性,新書采購多是期貨而不是現貨,采購質量和品種結構不可能提前完全地反映到標書上,這是劣質書商能夠報低價的基礎;就附加服務而言,在評標標準中更是缺少細化和量化;再加上對投標書商的資信證明要求不高,在質量和服務上的評價被極大虛化和邊緣化,助長了低價至上。

四是專家不專。專家庫里對高校圖書采購具備專業化知識的專家稀缺,導致評標委員會的成員組成結構不合理,加上前述評標方法和非價格指標量化、細化不足,其評標依據主要集中在對低報價的關注,結果自然難以合乎理想。此問題經業界長期呼吁,情形已有所改觀,但距目標仍有距離。

2 采購招標機制的非優化與圖書館自主權“貧困”

前述諸項最低價中標成因涉及的都是采購招標機制的操作層面,為什么在操作層面會出現“低價至上”、“定位錯置”、“專家不專”等問題呢?這就需要對采購招標機制的深層制度層面進行探究。

筆者對廣州地區 18所施行圖書采購招標的本科院校相關情況的不完全調查統計分析結果將在一定程度上給出答案。

2.1 高校圖書館文獻采購招標機制的類型

筆者根據收集到的 18所院校的相關數據,對“是否自主采購”(院校本身是否為直接采購人)變量和招標形式(由院校集中采購部門直接招標還是有社會代理招標機構代理招標)變量作了交互分析(見表 1)。根據交互分析的結果,可將其圖書采購招標機制簡略歸納為三個類型①當前高校圖書館圖書采購招標機制存在的差異,主要是因為高校經費來源差異,歸屬不同(有教育部屬、省屬、市屬等)進而招標主管部門也不同。:

類型(Ⅰ)是自主性采購招標,即院校本身為直接采購人且由本校集中采購部門組織招標,共有 4所(2所部屬,1所省屬,1所市屬),其中僅 1所部屬院校將圖書資料作為服務類來招標。

類型(Ⅱ)是半自主性采購招標,即院校本身為直接采購人但委托社會代理機構代理招標,共 3所(2所市屬、1所省屬)。

類型(Ⅲ)是非自主性采購招標,即院校本身不是直接采購人,而是由廣東省教育廳下屬事業單位廣東省教育裝備中心采購管理辦公室組織采購,且委托社會代理機構代理招標,共 11所(1所省部共建,10所省屬)。

也就是說,類型(Ⅲ)和類型(Ⅱ)的非自主采購招標和半自主采購招標(占比83%)是廣州市高校圖書館圖書采購招標的主流機制,其他省份亦多有相似情況。

表1 廣州市高校圖書采購招標機制交互分析和簡要類型劃分 單位:所

2.2 招標機制的非優化與圖書館自主權“貧困”

分析三種不同機制的特點(見表 2),可以發現,招標機制的合理性與招標自主性成正相關關系。也就是說,招標的自主性越強,招標機制合理性越高,優化程度越高。

在自主性采購招標機制(類型Ⅰ)下,高校作為自主采購人,由本校采購招標中心實施招標。高校圖書館作為直接利益主體,在采購招標中的主體地位能夠得到尊重。在招標過程中,在標的定位、招標形式、標段確定、招標組織、評標標準及細則、評標參與、參與確定評標委員會人員組成等方面均能全面參與甚至主導,具有較強的決策影響力,從而較為自由和充分地實現其資源收集和采選權利,最大限度地保證采購質量。并且涉及的交易主體(高校圖書館 -學校主管部門 -供應商)較少,整個采購招標過程中的交易費用亦較低。北京大學圖書館的采購招標是自主性采購招標機制的范例,其做法是:圖書館起草《北京大學圖書館文獻資源采購方式和供應商選擇管理辦法》,經學校批準,同時授權圖書館作為學校代理人負責圖書采購招標工作,圖書館館長任領導小組組長。這樣,學校招標辦和其他部門(紀委、審計部門等)就不僅僅是管理者、監督者,同時也是當事者、參與者和風險共同承擔者。

在半自主性采購招標機制(類型Ⅱ)下,招標事宜基本由學校計財處、國資處、設備處和總務處等部門組織,并多數委托社會代理機構代理招標,這些部門在評標標準的細化和量化上沒有足夠動力,評委組成結構的合理性難以保證。在招標目標和最終結果上存在一定程度的上位組織(學校主管部門)以“低價格”目標替代下位組織(圖書館)“價格、質量和服務優化均衡”目標的“目標替代”問題。而高校圖書館在招標過程中的自主參與度下降,決策影響力降低,其資源收集和采選自主權利被邊緣化。同時,采購招標過程中因涉及主體(高校圖書館、學校主管部門、代理機構、供應商)增加,協調難度加大,其交易費用上升,效率降低。

而在非自主性采購招標機制(類型Ⅲ)下,具有獨立法人資格的高校本應作為直接采購人進行自主集中采購的權利被“屏蔽”,高校圖書館作為采購招標的直接利益主體在招標過程中的參與度和決策影響力更是必然被大大降低,資源收集和采選自主權利趨于“貧困”。隨著組織層次的不斷上升,上位組織對下位組織(采購主體、高校圖書館)的“目標替代”問題就更加嚴重。同時,因招標過程中涉及過多參與主體(高校圖書館、學校主管部門、政府主管部門、代理機構、供應商),協調難度進一步加大,交易成本顯著增加,采購招標效率大大降低。

這種以非自主和半自主采購招標為主流的機制必然是非優化的。越是非自主,高校圖書館作為采購招標的主體地位越是不被尊重,圖書館資源收集和采選權越是被邊緣化,圖書館自主權“貧困”狀態越是顯著,文獻建設的規律就越得不到充分尊重,在招標過程中以“低價格”替代“價格、質量和服務優化均衡”的“目標替代”問題就越嚴重。

表2 不同采購招標機制類型呈現出的特點

3 結論與討論

在筆者的調查中,一位參與過評標的圖書館負責人曾這樣抱怨說:“我參加過政府采購的評標,那次評標的組織程序是符合要求的,評標的過程也是公允的,在圖書毛利水平相對透明的今天,根據經驗,事先你就知道,那樣的讓利水平是不可能有到書質量和到書率的保證的,遑論附加服務的水平。但現實的情況是我們制止不了它的發生,因為在符合資質審查,滿足所有的服務承諾的情況下,政府作為出資人是有權力決定供應商的,作為圖書館的我們也不能拒絕(出資人招來的)‘價廉物不美’的供應商。”

該負責人的抱怨印證了筆者的研究結論:圖書采購的“價廉物不美”的最低價中標問題的大量出現,是當前采購招標機制非優化狀態引起的。

招標機制的非優化首先體現在操作層面上,奉行“低價至上”的出資人簡單視圖書為貨品,非價格指標(服務承諾)和供應商資信證明(資質審查)的量化、細化不足或流于形式,直接導致了圖書采購的最低價中標問題。

而深入拷問招標機制的制度層面,在當前以非自主性和半自主性采購招標機制作為主流機制的形勢下,文獻采購招標中難以避免出現出資人(政府主管部門和院校主管部門)的“低價至上”目標對采購主體(高校圖書館)“價格與質量、貨品與服務均衡”目標的“目標替代”。而高校圖書館的自主權多數處于邊緣化甚至“貧困”狀態,在采購招標中的主體地位被虛化(“制止不了”和“不能拒絕”),則是當前采購招標機制非優化的深層體現,是最低價中標問題產生的根源。

采購招標機制不能理順,圖書館在采購招標中的主體地位得不到尊重,不擴大圖書館在招標過程的參與度,不讓圖書館自由和充分地實現其資源收集和采選自主權利,最低價中標問題就難以解決,圖書館追求圖書采購的價格、質量和服務均衡優選目標就難實現。

就此而言,教育部高等學校圖書情報工作指導委員會 2006年發布的《普通高等學校圖書館文獻集中采購工作指南》確實不乏先見,所提出的“學校是具有法人資格的機構,是圖書館文獻集中采購的主體。高校圖書館文獻集中采購應該由學校集中采購管理部門主持,也可委托圖書館組織,不宜由校外的采購機構承辦”,應“成立由圖書館和學校相關職能部門人員組成的文獻集中采購委員會,組建文獻招標評標小組和談判小組。評標小組中,具有較豐富的圖書館文獻采購經驗的專業人員不得少于成員總數的三分之二,圖書館文獻采購工作業務負責人必須參加”等等意見均是理順采購招標機制的合理路徑,同時亦具有非常強的可操作性。雖然該文僅是指導意見,并無多強的執行約束力,但至少給各高校文獻采購招標指明了正確的路徑和方向。高校圖書館要實現構建高質量館藏,在招標采購中盡量做到價格、質量、服務優化均衡的目標,就必須明確自身的主體地位,要在評標標準的細化量化、評標參與、糾正標的定位等方面更深入地參與,保障自身的采購自主權。

高校圖書館在圖書采購招標中的自主權“貧困”,究其本質就是大學自主權的貧困,而圖書館在大學中地位的邊緣性又加劇了在文獻采購招標中自主權的“貧困”。圖書采購招標關乎圖書館文獻建設之根本,維護圖書館自主權利,就是保障師生讀者自由有效地獲取信息資源的權利!

參考資料

1 查道懂.高校圖書館圖書資料采購招標制度探析.圖書情報工作,2008(12):99-102

2 莫霄等.高校圖書館如何在圖書采購政府招標中維護合法利益.圖書館工作與研究,2008(1):42-44

3 周春陽.淺論地方高校圖書館中文圖書的政府采購.湖北廣播電視大學學報,2009(2):150-151

4 毛凌文.圖書館藏書實行政府采購及其招標難點分析.圖書館論壇,2008(2):80-82

5 姜寶良.山東省高校圖書館采購招標圖書問題分析——以山東大學圖書館為例.大學圖書館學報,2008(6):30-32

6 姜寶良,劉學燕.高校圖書館文獻采購招標釋疑.圖書館雜志,2008(12):47-49

7 張美萍.北京大學圖書館圖書招標工作的過程及特點.大學圖書館學報,2008(1):19-22

8 張美萍.采購招標后圖書采訪模式的新變化.圖書情報工作,2008年增刊(1):194-196

9 徐月華.廣州市高校圖書館采編業務外包現狀研究.圖書情報知識,2008(4):54-58

10 百度百科.[2009-11-05].http://baike.baidu.com/view/469869.htm?fr=ala0

11 教育部高等學校圖書情報工作指導委員會.普通高等學校圖書館文獻集中采購工作指南.[2009-10-10].http://www.scal.edu.cn/info/detail.asp?IngID=262

12 黃建銘.高校圖書館圖書采購招標的現狀與對策.圖書館雜志,2007(12):46-47

13 周雪光.組織社會學十講.北京:社會科學文獻出版社,2003