防止信訪制度被架空

夏佑至

一段時間以來,新聞界對信訪過程中的一些現象作了深入報道。2009年8月5日,《南方周末》刊出《“灰色賓館”強暴事件》,報道非法關押上訪者的“黑監獄”中,訪民遭到暴力和性侵害卻無能為力。這篇報道充滿了曲筆,大多數事實像冰山一樣隱伏在水下,若隱若現,直到今年9月13日,《財經網》發表《保安公司專職截訪》,終于勾畫出一條完整的截訪鏈條,11天后,《南方都市報》的報道《安元鼎:北京截訪“黑監獄”調查》提供了更多觸目驚心的細節支撐。讀這些報道,不能不產生一種印象,如果不遏制暴力截訪的勢頭,信訪制度這項執政黨的基本政治安排有被架空的危險。

《信訪條例》出臺前后,對信訪制度的得失已經有過非常多的探討,甚至改善這項制度的建議,幾年來也聽過好幾項方案。正是在討論和建議進行的同時,這家公司的暴力截訪業務從無到有,從小到大,終于做成帶有壟斷色彩的“中國保安服務‘十大影響力品牌”和北京市“A級安保企業”。改良者的良苦用心與現實的冷酷邏輯背道而馳,顯然,“黑監獄”給那些改良信訪制度的努力蒙上了陰影。

包括《信訪條例》在內,所有法律和規章之所以出臺,都是為了增加生活的確定性。改良者呼喚法治,法治意味著權力必須接受法律的制約,政府的行為可以預判。法治社會的游戲規則是穩定的,但在“黑監獄”里,規則蕩然無存,甚至連法律也不再存在:誘騙、強制,沒收身份證、沒收手機,拘禁、關押、毆打、遞送,這一切系統性的人身侵害,既無法檢舉,也不會被追究。施暴者有組織、有預謀,手段嫻熟,將暴力變成一種標準化的商業服務,明碼標價,而少數地方政府動用公費進行采購,雙方合作密切,誰也離不開誰。這一切最終損害了《信訪條例》的嚴肅性,也損害了整個信訪制度的尊嚴。

在2009年中央黨校政法部與國家信訪局研究室聯合舉行的學術研討會上,曾有學者提出,信訪制度已經被截訪行為嚴重扭曲,建議廢除這一制度。這種看法雖然被認為過于激進,但與會者普遍認為提出了一個嚴重的問題:如果不能遏制這種有組織的非法打擊訪民的活動,信訪制度很可能將進一步被架空,最終變成一個徒有其表、沒有實際功能的空殼。

而截訪行為愈演愈烈,與少數地方政府和基層官員的粗暴作風有密切聯系。最近發生拆遷自焚事件的江西宜黃縣,縣委書記率領40多人,在南昌機場圍堵前往北京上訪的鐘家姐妹,整個情形被網友拍攝下來,經過網絡微博全程直播,世人皆知。這種非法限制公民人身自由的行為,在現實中很少會被嚴肅追究責任,是導致基層矛盾的一個重要原因。近年來,出現了這樣一種新跡象,不管是拆遷、環境污染、礦難乃至食品安全問題,一些地方政府常常拿“維穩”來當作濫用公權力的借口,反而加劇了基層矛盾,增加了上訪發生的幾率,而一旦發生群眾上訪,少數地方政府又以“維穩”為借口實行截訪,使矛盾更加糾結難解。這也是專業截訪公司能夠出現的根本原因。

一些截訪公司雖是私人企業,卻是少數地方政府濫用公權力的延伸。要想解決這種以明碼標價的形式出售暴力的商業怪胎,僅僅調查、取締是不夠的。章魚有八條腕足,用它們可以絞殺獵物,這些腕足隨時可以被割斷,然后又長出來——即使一家公司被關掉,截訪的需求并沒有消失,腕足還會從同樣的地方長出來。要解決暴力截訪架空信訪制度的問題,關鍵是要使公權力得到有效的監督,讓公權力的運作嚴格限定在法律的框架之內。

信訪制度是一種自上而下地監督權力的制度安排。要確保公權力在法律的框架內運行,僅僅依靠信訪制度是不夠的,還需要自上而下和自下而上兩種方式同時進行。這就要求強化司法和人大的權威。在解決基層矛盾的過程中,司法成為主要的和最終的裁決者,就能夠有效減少上訪的需求,而人大作為代議機構,也應該在代表和協調各方利益方面,發揮更大的作用。

通過代議機構和司法機構化解基層矛盾,也是大多數現代國家普遍采取的做法。只有保證公權力在法律的框架下運作,才能從根子上解決信訪制度的尷尬。所謂法治,就是當一個政黨執政以后,應該按照憲法和法律辦事,溫家寶總理在出席聯合國大會期間,與華文媒體座談時說,所有的組織都要符合憲法和法律下行動,這才叫依法治國。筆者認為,這也是解決暴力截訪之類問題的根本之道。