“馴服權力”的實驗

申欣旺 白祖偕

程序治國

半個世紀來,新中國在探索“依法治國”上,走過彎路,付出過慘痛代價,也取得了長足進步。

今天,如果我們仔細聆聽任何有關中國政治、經濟或社會問題的對話與討論,都不難發現,依法行政、法治政府等詞語正愈來愈成為公共生活的關鍵詞。但是,就像雷聲不能解渴一樣,依法治國的口號即便響徹云霄,也無法滋潤制度生長。

按照全國人大立法計劃,2010年形成中國特色社會主義法律體系。一個顯而易見的道理是,法治不僅僅是“政府守法”的理念,不僅僅是“依法治X”的口號;法治必須具體化、生活化、程序化。誠如溫家寶所言:“只有將執法的每一個環節、實施步驟程序化,才能讓執法人員有所遵循,才能避免執法的隨意性。”在很大意義上,正是對法治“具體化”和“制度化”的訴求,使我們發現,那在傳統中國法律和政治文化中一直被冷落、被漠視的法律程序,正是構筑法治國大廈的基石。

從中央到地方,從領導人、官員、學者到普通民眾,共識已經達成。也許,一部旨在約束權力的《行政程序法》,在難產25年后誕生在即。

當權力選擇自縛手腳,向權利讓步時,“法治政府”初現端倪

一審敗訴后,達麗娟以及其他3位代課老師最終決定向邵陽市中級人民法院提起上訴,盡管作為代課教師,她們深知狀告自己的“婆家”—— 湖南武岡市教育局可能會給自己帶來不可預測的麻煩。

2010年5月8日,電話那端,達麗娟的語氣中略顯一絲悲壯。她告訴《中國新聞周刊》記者,她相信廣受肯定的《湖南省行政程序規定》(以下簡稱《程序規定》,2008年10月1日實施)一定能給自己一個說法。

達麗娟有了“新武器”

2009年7月18日武岡市面向社會招考中小學教師,達麗娟意識到改變命運的機會來了。此前,她已經代課四年,站在講臺上和其他正式教師一樣盡職授課,但待遇完全不同。

和她抱同樣想法的還有毛衛華、彭娟輝與喻平旺,他們都報名參加了這次考試。在7月的最后一天,好消息傳來,四人均以優異成績進入面試,并在面試中以高分入圍。

但在隨后公布的錄用名單中,達麗娟卻沒看到自己的名字。其他三人也落榜了。

“如同一瓢冷水從頭頂澆下來,當時真的難以接受這個結果。”一年半后,達麗娟回憶當時的情景,猶憤憤不平。

他們被武岡市教育局相關人員告知,并不是因為考得不好,而是體檢沒過。“說我們的身高不符合條件,要求男性身高160厘米以上,女性150厘米以上”。

四人中,達麗娟身高149厘米,毛衛華159厘米(其他兩位男生身高在159厘米以下)。一厘米之差,讓他們無緣正式教師夢。令達麗娟難以接受的是,代課多年,從未有人說過身高會影響教學,“教師最重要的是知識、是品質,而不是身高。難道一厘米的差距就會使知識的傳播發生偏移?”

難過之余,達麗娟感到不能就此認輸,“冷靜下來后,我記起體檢須知的文件上并沒有身高限制。”

這份由教育部、衛生部、中國殘疾人聯合會頒布的《普通高等學校招生體檢工作指導意見》〈教學[2003]3號〉,其中并無身高限制。但武岡市教育局告訴他們,招錄是依據2009年湖南省教育廳發布的《湖南省農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃招聘辦法(試行)》中的規定。

“讓我們納悶的是,教育廳難道比教育部還大嗎?”達麗娟等四人決定和教育局交涉,但無果。

達麗娟說她第一次強烈地感覺到,“面對不公是多么的委屈,當時真的不知道該怎么辦,沒有人能幫我們,喘不過氣來”。

困境中,達麗娟想起了一個人,“以前考駕照都要交錢到駕校培訓,就算會開車也得重新交錢去學。后來聽說是湘潭大學法學院的一位教授讓這個不合理的規定給廢除了,于是我們想去找這位教授尋求幫助。”

叫停“駕考合一”制度的是湘潭大學教授歐愛民,他向湖南省政府法制辦上書,要求依據《程序規定》廢除規定“駕考合一”的《湖南省機動車駕駛人培訓考試管理暫行規定》,并最終成功。2009年10月,達麗娟等人找到湘大法學院法律援助中心申請法律援助,并聯系到歐愛民。

“在對相關文件的查詢中,我發現仍然是‘紅頭文件不合理的問題,違反《程序規定》。”歐愛民告訴《中國新聞周刊》記者。在歐教授的鼓勵下,達麗娟等四人向法院提起訴訟,要求教育局按照法律程序錄取他們。

《程序規定》第四十七條劃定的界限是:規范性文件不得作出限制或者剝奪公民、法人或者其他組織合法權利或者增加公民、法人和其他組織義務的規定。

身高的限制顯然違背此意。2009年12月,湖南省教育廳在對該《辦法》的合法性審查后,刪去身高限制。

然而出人意料的是,一審法院仍認定《辦法》有效,達麗娟等四人一審敗訴。

案件的核心要點集中在:一份依據《程序規定》在合法性審查中被否定的文件,是否可以作為行政訴訟的依據?

“并非只是一起個案,而是《程序規定》實施以來,政府自身限權與司法認同之間的沖突,背后是《程序規定》效力的發揮和司法的智慧。”歐愛民認為,“政府在規制自己的權力,擴大公民的權利,但一審結果顯然表明法院并沒有這種意識。司法不給予支持,規范性文件就沒有依據《程序規定》進行合法性審查的必要了。”

由于《行政訴訟法》規定法院審理行政案件,以法律和行政法規、地方性法規為依據。政府規章僅是“參照”對象。

湖南省法制辦副主任唐世月表示,在《程序規定》起草之初,就考慮過與司法銜接的問題。其時,長沙市中院行政庭相關負責人表示,對政府自身所作出的限權承諾應給予支持。

對此,湖南省高級人民法院副院長楊翔向《中國新聞周刊》記者表示,“二審仍在進行之中,不便于對具體案件發表意見。”

但楊翔同時表達個人意見,“司法與《程序規定》的對接,法院相當重視,政府能夠作出承諾是一件好事,司法的標準不能比政府的標準低,理應更高。”

和司法對接的考驗仍在繼續,而同一時間,在執法領域權力反彈的深層次問題也暴露出來。

3月11日,湘潭的私家車主易世成遭遇“釣魚執法”。據媒體報道,以“搭便車”為名,一對男女乘客在路邊招手攔車。車到目的地后,男子一手遞錢,一手搶車鑰匙。隨后,著便裝的城管隊員沖過來,將車扣下開走。事后易世其得知,扣走他車子的,是湘潭市城市管理行政執法局直屬分局的工作人員。

7天之前,另一位車主周宇也遭遇相同的扣車事件,他們均被指“非法營運”,并被罰款5000元。而《程序規定》的“調查和證據”一節中,明確規定不得采取利用、欺詐等手段搜集證據。

官員們亦憂亦盼

在湖南駐站多年的某中央媒體記者江占元(化名)告訴《中國新聞周刊》,“兩年前頒布的時候,這個規定給大家帶來的是驚奇,看起來很美。政府部門是消極抵制還是按照這個《程序規定》去辦事,現在到了真正的考驗期。”

《中國新聞周刊》記者獲知,即便是由時任省長周強推動,《程序規定》的實施最初在各級官員中還是引發普遍疑慮,擔心“條條框框束縛著,工作起來不順手”。

邵陽市市長郭光文為此還專門召開動員會給官員們打氣,“行政程序不是束縛政府,而是解放政府;不是降低效率,而是提高效率;不是制造矛盾,而是化解矛盾;不是折磨干部,而是保護干部”。

抵制不只表現在心態上,在具體實踐中,個別地方官員應對程序的能力也顯得不夠。

一位工商局官員告訴《中國新聞周刊》記者,因為執法過程中要說明理由,“基層執法人員大傷腦筋,有個別人甚至連執法意見書都寫不完整,還得請人代寫,因為平時懶散慣了。”

湖南省官方對此進行調研后的評價是:有的官員仍習慣于原有的工作方式方法,對程序不習慣;有的領導干部存在誤解,認為行政程序約束政府過多,會降低行政效率,妨礙發展。

相對應地,湖南省政府費半年時間,對全省26萬余名工作人員進行分級、分批集中培訓,提高法律素養和執法水平。

但也有當地官員告訴《中國新聞周刊》記者,依照行政程序決策客觀上能夠保護官員自身,因此官員有落實此規定的積極性。

湖南省邵東縣的市場經濟非常活躍,除了綜合性的工業品市場之外,專業性的市場有幾十個。其中一個皮具商貿園屬于招商引資項目,占地三百畝,卻一直沒有興旺起來。開發商和業主認為,原因就在于工業品市場皮具箱包專賣區沒有關閉。

開發商和業主們多次要求縣里使用行政手段關閉原工業品市場相關區域,并采用上訪的辦法施壓。老市場經營者生意好,自然不愿走,同樣也去上訪。

該縣常務副縣長申桂榮在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,縣政府按照《程序規定》進行調研、論證,召開座談會,甚至還搞了問卷調查。最后得出的結論是,市場不興旺是多方面原因造成,不能簡單地歸咎于老市場的存在。

申桂榮坦言當時面臨上訪的壓力確實很大。“我們派工作組進駐幫助分析問題,最后老市場沒關,新的市場一年后也繁榮起來,現在日成交量最高能達到1200萬元。”

《中國新聞周刊》記者了解到,該縣曾有用行政手段搬遷市場的先例,結果釀成惡性事件。2003年,該縣為新建廉橋藥都科技產業園,欲關閉廉橋中藥材老市場,并動員老市場原有的中藥材經營戶搬遷到新建的廉橋藥都科技產業園內。

此舉引發強烈反彈。在藥都科技產業園的大街上,幾百人聚眾潑糞、打架、圍堵政府工作車輛。同時,這些生意人采取共同集資方式,每天組織幾十或上百人赴省、中央持續不斷地進行群體性上訪。盡管此事后來得到平息,但主要領導亦因此被調離。

當地一位官員認為,“官員首先是求平安,沒有人愿意搞出事來,行政程序在客觀上能發揮這樣一個效果,雙向溝通,矛盾就不會那么激烈。”

來自湖南省高院的資料顯示,《程序規定》實施當年(2008年),整個湖南省行政機關敗訴的行政案件417件,公民就行政機關違反法定程序提起行政訴訟并勝訴的案件達134件,占行政機關全部敗訴案件的32.1%。許顯輝據此認為,這表明公眾程序意識的增強。

楊翔告訴《中國新聞周刊》記者,湖南省2009年的行政訴訟案件總量比2008年有較大增長,“其中一個很大原因就是公眾受《程序規定》的鼓舞,主動出來監督政府,形成一種倒逼的態勢。”

另據了解,在新的政府績效評估體系中,《程序規定》與之銜接。在這個體系中,GDP被淡化,代之以“人民群眾滿意”的表述。其中,依法行政作為單項指標將全面鞏固包括程序建設在內的政府法治工作。據許顯輝介紹,這在全國的政績考核中,尚不多見。

當地有官員認為,更為重要的是從被動接受行政程序到或多或少體驗到其中的好處,將可能使官員養成依照行政程序辦事的習慣。“這個改革符合法治潮流,開弓沒有回頭箭,就算領導換了,新來的人也不能說推倒不用”。★