湄公河開發的觀察

李育成

中國國土幅員廣闊，是亞洲多條重要河流的發源地，包括湄公河、薩爾溫江等大江大河，享有亞洲水塔的稱號，而且與亞洲多個國家為鄰。我國外交政策，除了一些邊界爭議，一直都奉行“與鄰為善、以鄰為伴”的方針，避免與鄰國爆發大范圍軍事沖突，此外也采取務實不干預別國內政的政策。正如國家副主席習近平說的一句名言：“中國一不輸出革命，二不輸出饑餓和貧困，三不去折騰你們，還有什么好說的?”但是，在湄公河下游國家——柬埔寨和越南老百姓眼中，對中國的冒起卻有另一番滋味。

筆者想從最近關于湄公河開發的一些事件，嘗試探索中國所面臨的處境，以及可以擔當的角色。在筆者看來，在湄公河問題上，中國政府近來的舉措，不單顯示了中央已逐漸意識到國家在國際社會的責任，也有意識地試圖建立自己在發展問題上的話語權。

湄公河水量是人民的命脈

1996年，云南省建成了瀾滄江上的第一座水電大壩——漫灣電站，象征中國對這條跨境流域——瀾滄江一湄公河的主權。往后，中國電力企業陸續在瀾滄江上修建大壩，目前已建成了3座，最終會完成15座大壩。2008年7至8月間，泰國北部和老撾發生罕見的大洪災，多個主要城鎮都遭受百年一遇的洪水，泰國的民間組織便引證云南洪水的消息，指責這是由于瀾滄江上的大壩排放，并沒有通知下游國家之過。

這次大洪災對身處下游的泰國和老撾兩國的居民來說，只是問題的冰山一角。自從1996年漫灣電站建成以來，泰國民間組織便開始指責瀾滄江的大壩使湄公河水位起伏甚大，對居民渡河構成危險，而且水位改變讓他們難以捕捉魚獲，大大影響生計。

盡管中國與下游國家組成的湄公河委員會加強了水文信息交流合作，多次向下游湄公河流域各國保證，瀾滄江上的大壩不會損害下游國家的利益，而且更計劃送電到泰國，保證湄公河流域的經濟持續發展。但這些保證仍沒有消除下游國家對瀾滄江大壩的種種疑慮。

2010年春季，遍及中國西南省份與東南亞大陸各國，包括泰國東北部、老撾和緬甸等國，面對半世紀以來受影響面積最大的一場旱災。單單在中國，有超過750萬人受災，而湄公河委員會更指旱災威脅到湄公河流域近6500萬居民。瀾滄江一湄公河地區的旱災，不只影響飲水，農業生產、航運和發電都大受打擊。

盡管官員都指出氣候變暖才是罪魁禍首，但仍沒法平息流域各國官員和民間的悠悠之口。他們一直懷疑中國瀾滄江的大壩在旱災時蓄水。筆者曾經在不同的國際會議場合，都有機會與下游國家民間組織的朋友和駐當地記者談話。他們一看到來自中國的朋友，便馬上過來發出投訴：“我真的不了解中國。為什么老是中國影響我們的環境、我們的生計?”他們對于中國在瀾滄江筑壩充滿了疑問，例如中國為何需要那么多電力和資源，中國為什么沒有征詢下游國家同意就筑壩，還有中國為什么不知道筑壩會影響下游民眾等等……據說，這樣的質疑在泰國曾經化為公開的抗議活動，在其它下游國家也成為外交話題，在國會和政府部門里醞釀。

其實，他們對中國的“不了解”，不只是因為一場旱災，而是積累了多年不滿的結果，也沖著中國近年的高速發展而來。事實上，主張能源開發的政府部門和企業都認為只有水電開發，不要讓水白流，從水里挖掘財富，才可以解決當地的貧困，也吸引更多國外投資者來開發工業。就以在老撾、泰國和柬埔寨的湄公河干流水電開發為例，流域各國政府都希望水電開發除了滿足泰國的電力需求，更可以從發電收入改善老撾及柬埔寨人的生計。

可是在當地的農民漁民眼中，生活只要有土地，有魚類，已經很滿足，并不想有什么大改變。大發展，在他們眼中總是遙遠的，而不是頭號大事。近年各國在流域上的開發，卻讓民眾逐漸感受到影響，開始吃不消。

“與鄰為善，以鄰為伴”并不足夠

而這次旱災，也讓泰國的民間組織和媒體再次對瀾滄江的大壩提出質疑。辯護之余，中國也與下游國家組成的湄公河委員會加強了水文信息交流合作，投入了超過4億元人民幣，在瀾滄江源頭的三江源地區進行生態治理工作，并多次向下游湄公河流域各國保證，瀾滄江上的大壩不會損害下游國家的利益，及可以送電到泰國，保證湄公河流域的經濟持續發展。

2010年4月初，由湄公河下游四國政府組成的湄公河委員會，自1995年成立以來舉行首次高峰會，并邀請了中國政府派代表出席。而中國也派出副外長宋濤出席，解釋中國在湄公河上游瀾滄江建壩的立場。國家更首次主動向湄公河委員會披露旱季時瀾滄江上其中的兩個水電站——漫灣和景洪電站的水文信息，并邀請湄公河委員會的四國代表實地視察瀾滄江上各水電站。上述舉動正顯示了中國政府的態度發生了明顯的變化。

這一系列信息公開的做法，下游各國以至國際輿論都予以高度肯定。不過，也有論者建議中國把披露水文信息的做法延伸至全年及所有已建成的水電站，而且讓下游民眾直接與中國官員對話，例如在泰國北部的民眾堅持認為當地湄公河水量九成是來自中國，又有越南專家認為湄公河流域在旱季時瀾滄江來水量占四成，而非中國專家所說的13％～16％，這些觀點都必須通過直接交流來辯證和澄清。

隨著越來越多的大壩在瀾滄江建成，同時下游國家政府也不甘人后，即將在自己的湄公河河道上興建大壩，下游民眾對大壩建設的疑慮，不論在瀾滄江還是在湄公河，看來只有不斷積累。近日，世界自然基金會再一次發表報告，指出湄公河的水電開發會讓水里的瀕危生物，包括巨型野生鯰魚滅絕。近年，像這樣的調查報告隔一段時間都會發表，都是要提醒政府和開發者，要減緩大壩的負面影響。

這樣的局勢發展不利于中國在區內的和諧發展，尤其是在跨境流域上開發的流域各國并未能有效互相協調。作為最上游國家，在這個信息發達的年代，只搬出一貫的“與鄰為善、以鄰為伴”說法顯然并不足夠，而是需要更具體的、更主動的確立一個讓流域各國一同參與和商討全流域開發規劃的機制。設立執行機關，共同落實相關問題的調研計劃，并達致成文的協議和解決方案，最后讓上下游人民了解開發水源的規則和水源分配，及生態和受影響居民的補償措施。如此才不至于引起國家之間的矛盾加深。

對話與研究有助了解發展觀差異

當今大國外交已不僅限于國防和經貿等議題，隨著氣候危機逐漸威脅人類的生存，環保也已經成為外交政策的重要組成部分。中國能否在具有爭議的環保議題，尤其是跨境流域開發和對外投資項目上，制訂好各國都認同的標準和機制?

種種跡象顯示，中國對于區域性對話日益重視。中國可以本著與鄰國共榮的精神，促進區域科學、和諧發展，在參與區域對話的同時，繼續聆聽區域民間的聲音，讓上下游國家的專家，共同分享信息，研究區域內迫切的環境問題，比如氣候變化對區域水文的影響等。

我們可以預期外交途徑與對話如果能夠順利發揮效果，是可以基本上平服各方利益的矛盾，擺平受影響群體的不滿。從深一個層次說，當民眾提出為什么要如此這般發展，也許各方專家會舉出無數的國家利益和經濟利益，證明發展是硬道理，能解決國家的貧困。可是，在一條跨國河流上，中國的水電開發已無可避免地改變鄰國人民的生活，不論是好是壞，都已引發出相關的輿論。這種發展觀的深層次矛盾，需要我們更深入更廣泛地對話、討論和研究，拿出證據，實事求是，逐漸把矛盾緩解。

中國的開發與投資如何在國際社會面前，持續改善項目投資所帶來的環境和人權等社會問題?事實上，近年環保部、商務部以及相關部門已經開始注意有關情況，并著手擬定有關守則。而國際上的一些案例和標準，例如歐洲多國都同意遵守的奧胡斯公約Aarhus Conventionl，可以幫助流域各國確立跨國環境事件通報和信息公開，以及把相關要求變成法規，我們是否可以借鑒?此外，中國又能否援引國外流域管理的成功經驗：美國的密西西比河或澳大利亞的墨累-達令河流域等?中國在參與多邊事務上，已經開始積累經驗，尤其在外交談判上，比方上海合作組織會議，都是針對地區事務。這些經驗都值得讓中國在湄公河事務上借鑒。可以肯定上述這些都需要全方位的、史無前例的國際合作模式，也將是湄公河流域人民持續關心的焦點。