改革的關(guān)鍵是擴大民主

朱世海

今年7月初，深圳市嘗試通過選舉產(chǎn)生市政協(xié)委員人選，作為試點單位，深圳市律師協(xié)會的6名律師，注冊會計師協(xié)會的4名會計師，成為全國首批引入選舉機制產(chǎn)生的政協(xié)委員。根據(jù)政協(xié)章程，政協(xié)委員產(chǎn)生首先要由各黨派、各人民團體、無黨派人士、各個界別等協(xié)商提出推薦名單。深圳的創(chuàng)新之處在于，在這個首要步驟引入選舉機制，讓各推薦方通過選舉提出推薦名單。政協(xié)委員的產(chǎn)生，傳統(tǒng)上是一個協(xié)商的過程，深圳在此過程中加人選舉的成分，也就是在“協(xié)商民主”中加入了“選舉民主”的內(nèi)容。這個試點具有重要的指向性意義。

“欽定”的弊端

從目前情況來看，政協(xié)委員大多是各個領(lǐng)域的代表人物，業(yè)務(wù)上有突出成就，在所在界別有較高威望。但在有的政協(xié)組織中，仍不同程度存在著委員履職能力弱化等問題。造成此類問題的主要原因是，安排委員時雖然注意了代表性和政治素質(zhì)，但對委員必備的參政議政能力等條件卻重視不夠。目前有些政協(xié)委員存在的問題，從根本上說是因政協(xié)委員人選協(xié)商過程中民主性不夠，委員人選的協(xié)商還存在力度弱、范圍窄、渠道少等不足。

目前政協(xié)委員產(chǎn)生機制，通常是各地方黨委組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門在收集人選提名、推薦和匯總，形成建議名單，由統(tǒng)戰(zhàn)部出面與各民主黨派無黨派人士、人民團體和社會各界的代表人士進行小范圍協(xié)商，最后征求同級政協(xié)黨組的意見。這種協(xié)商方式還不能充分征求各黨派、無黨派人士、人民團體和社會各界的意見和建議，社會各界對政協(xié)委員人選基本上沒有提名和推薦權(quán)。一些基層單位和行業(yè)部門推薦委員的民主程序不夠完善，有的單位沒有經(jīng)過民主推薦程序，只是由單位領(lǐng)導(dǎo)直接指定人選，使有的委員在界別中缺乏代表性，甚至缺乏民意基礎(chǔ)。有些黨委組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門通常是在毫無監(jiān)督和約束的情況下綜合平衡人選，委員產(chǎn)生的民主性被打了折扣。至于委員的參政議政能力，有時壓根沒有考慮，在政協(xié)委員只是視為給領(lǐng)導(dǎo)及有特殊貢獻人士的政治福利或政治待遇的情況下，參政議政能力的高低也就沒所謂。

人民政協(xié)具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能，其中，政治協(xié)商和參政議政職能履行得較好，而民主監(jiān)督最為薄弱，現(xiàn)實中存在大量“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”的現(xiàn)象。人民政協(xié)的民主監(jiān)督“是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督”。從理論上說，民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，但現(xiàn)實中民主監(jiān)督通常只是文件中寫一寫、會議上說一說、私下里聊一聊，是懸在空中，沒有落到實處。有關(guān)方面對民主監(jiān)督成效不明顯加以解釋，認為民主監(jiān)督與人民政協(xié)的其他職能融為一體，很難分開，政治協(xié)商、參政議政中也包含民主監(jiān)督。這種解釋很蒼白乏力，照這樣解釋就沒有必要單獨提民主監(jiān)督。況且政協(xié)民主監(jiān)督來自多黨合作的“長期共存，互相監(jiān)督”八字方針，監(jiān)督共產(chǎn)黨是民主黨派存在的主要價值，也是毛澤東等老一輩革命家設(shè)計中國政黨體制的初衷。用毛澤東的話說，留下民主黨派就是要聽到不同的聲音。

為什么很多政協(xié)委員不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督?主要還是政協(xié)委員是協(xié)商產(chǎn)生的，實質(zhì)上是委任的，缺乏民意的支持。如果某個委員在政協(xié)大會上違背了“潛規(guī)則”，說了讓主要領(lǐng)導(dǎo)不高興的話，就很可能被有關(guān)方面警告或在下屆政協(xié)“光榮下崗”。當(dāng)然，一些敢于履行監(jiān)督職責(zé)、不怕丟“紅帽子”的人士也會顧忌到自己在政協(xié)會議上或與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)座談時的發(fā)言會令有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為難，于是他們一般也不會講“不該”講的話。這些因素都導(dǎo)致政協(xié)委員不敢監(jiān)督或不愿監(jiān)督，從而使民主監(jiān)督功能閑置。

政協(xié)委員產(chǎn)生引進選舉機制就大不同了。通過選舉產(chǎn)生的委員有一定的民意支持，其底氣足了，敢于說話，不用特別擔(dān)心自己說了黨政領(lǐng)導(dǎo)不愛聽的話而不能繼續(xù)擔(dān)任政協(xié)委員。他們成為政協(xié)委員很大程度上是由所在界別選舉推薦上來的，因此這也減輕了有關(guān)部門被追究“選人不當(dāng)”的責(zé)任。而參政議政能力低的人很難通過選舉方式被推薦為政協(xié)委員人選，這樣較強的參政議政能力就成為政協(xié)委員的必備素質(zhì)和必要的條件。

暢通利益表達的渠道

人民政協(xié)是重要的利益表達渠道，政協(xié)委員是體制內(nèi)的利益表達主體。這些年來，很多政協(xié)委員對各自所聯(lián)系群體的利益，特別是對農(nóng)民工等弱勢群體的利益給予很多關(guān)注和關(guān)心，積極通過人民政協(xié)這個渠道向有關(guān)部門反映現(xiàn)實存在的問題及解決思路。人民政協(xié)非“官”非“民”，政治環(huán)境相對寬松。同一界別、同一會議小組的委員一般是來自各個單位，彼此之間沒有上下級關(guān)系，這是人民政協(xié)的相對優(yōu)勢。

雖然人民政協(xié)具有自身獨特的制度性優(yōu)勢，但一些政協(xié)委員并沒有利用或者說沒有較好利用這些優(yōu)勢履行職責(zé)，在反映社情民意等利益表達方面無所作為。他們只是把政協(xié)委員作為退休前的“過渡”或是作為組織上給的政治待遇。有些政協(xié)委員，如演藝界、體育界的個別明星委員不僅不能履行職責(zé)，而且不能正常參加政協(xié)的活動。群眾通常只能在屏幕上看到他們，更不用奢談讓他們深入群眾，了解群眾疾苦，為群眾表達利益。

政協(xié)委員產(chǎn)生引入選舉機制后，由選舉民主和協(xié)商民主共同產(chǎn)生的政協(xié)委員就具有強烈的責(zé)任意識，他們不是把政協(xié)委員作為政治待遇，而是把政協(xié)委員作為為社會服務(wù)的平臺，積極行使委員的權(quán)利，認真履行委員的義務(wù)。由選舉民主和協(xié)商民主共同產(chǎn)生的政協(xié)委員，不僅要向“上”負責(zé)、還要向“下”負責(zé)，必然拉近政協(xié)委員與所在界別群眾的關(guān)系，促使政協(xié)委員更經(jīng)常、更深入地到群眾中去，全面了解群眾的利益需求，并在對這些利益需求進行整合后，及時向有關(guān)方面表達，從而有利于利益表達渠道的暢通。

根據(jù)有關(guān)文件對人民政協(xié)的性質(zhì)的表述，人民政協(xié)不僅是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，還是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。無論是作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，還是作為發(fā)揚社會主義民主的重要形式，人民政協(xié)與民主都存在密切的關(guān)系。民主還是人民政協(xié)的兩大主題之一，人民政協(xié)要發(fā)揮在民主方面的作用，自己首先應(yīng)“民主”起來。適應(yīng)社會主義民主發(fā)展的要求，政協(xié)委員的產(chǎn)生方式必須進行改革，改革的關(guān)鍵是擴大民主。

深圳在這方面進行有益的探索和嘗試，把選舉機制引入政協(xié)委員產(chǎn)生程序的做法值得肯定。這是選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合的模式，進一步說是協(xié)商民主以選舉民主為基礎(chǔ)的模式。既然人民政協(xié)也是人民當(dāng)家作主的重要形式，就應(yīng)讓人民參與決定誰來當(dāng)政協(xié)委員。相關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)解放思想，從黨的事業(yè)、人民的利益大局出發(fā)，在政協(xié)委員產(chǎn)生程序上適時擴大民主，在更多界別的委員產(chǎn)生程序中引人選舉機制。

毋庸諱言，政協(xié)委員產(chǎn)生程序引進選舉機制可能也會帶來一定的弊端。因為各個界別等通過選舉提出推薦名單，促使政協(xié)委員天然要為自己所在界別的利益代言，否則就很可能被認為是“瀆職”，下屆就很可能難以繼續(xù)擔(dān)任政協(xié)委員。如果政協(xié)委員對所在界別利益突出強調(diào)，就會淡化公共利益和弱勢群體等其他群體的利益。在目前農(nóng)民、工人等社會草根階層在政協(xié)中基本沒有自己委員的情況下，必然會造成社會強勢者的利益過度代表、社會弱勢者的利益代表不足的弊端。對此，需要在對新委員培訓(xùn)中，強調(diào)政協(xié)委員不僅為自己及自己聯(lián)系的社會群體代言，更要關(guān)心社會弱勢群體的利益以及社會公共利益。從根本上說，與引進選舉機制相配套的措施是完善政協(xié)界別設(shè)置，保證各社會階層、各職業(yè)群體在人民政協(xié)中都有自己的界別設(shè)置或界別歸屬。