對完善相對集中行政處罰權制度的幾點思考

仇 澄

(中共蘇州市委黨校法政部,江蘇蘇州 215011)

對完善相對集中行政處罰權制度的幾點思考

仇 澄

(中共蘇州市委黨校法政部,江蘇蘇州 215011)

相對集中行政處罰權是伴隨我國經濟、社會的發展以及城市管理的需要誕生的。作為一種新的執法模式,雖然可以有效地解決行政執法中普遍存在的多頭管理、重復處罰等問題,但從實踐的情況來看,仍然存在一些問題,亟需改正完善。

相對集中行政處罰權;體制與機制;制度創新

進入21世紀,面對我國城鎮化建設的新形勢、新任務和新要求,實事求是地說,現階段我國城市管理還存在很多弊端。城市管理中的多頭管理、重復處罰、執法扯皮、爭利避責的管理模式,既不符合行政處罰法的規定,也影響了城市管理的整體效能。加之執法人員素質參差不齊,執法方式有時欠妥,不但不能解決問題,反而在群眾中造成不良影響。在這種歷史背景下,相對集中行政處罰權制度應運而生。

所謂相對集中行政處罰權,就是根據《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱行政處罰法)的規定,經國務院或國務院授權的省級人民政府決定,將若干個行政機關的行政處罰權集中起來,交由一個行政機關統一行使,行政處罰權相對集中后,有關行政機關不再行使已經由一個行政機關統一行使的行政處罰權,這是我國行政處罰法所確立的一項重要制度。《行政處罰法》第十六條至第十八條規定:“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機構行使有關行政機構的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰,受委托組織在委托范圍內,以委托行政機關名義實施行政處罰;不得再委托其它任何組織或者個人實施行政處罰。”1996年4月,國務院《關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》明確要求:“行政處罰法是規范政府行為的一部重要法律,與行政機關的關系重大,其所確立的行政處罰設定權制度、實施行政處罰的主體資格制度、相對集中行政處罰權制度、聽證制度、罰款決定與罰款收繳相分離制度、政府對行政處罰的監督制度等,是對現行行政處罰制度的重大改革,對改革政府機構、轉變政府職能和加強政府法制建設都將產生深遠影響。”在這里第一次使用了“相對集中行政處罰權制度”的概念。

實踐中,人們也通常用城市管理行政執法權或綜合執法權來指稱相對集中行政處罰權,這主要是由于相對集中行政處罰權的試點工作首先是在城市管理領域內展開的。城市管理領域的管理主體多、涉及范圍廣、法律關系復雜、存在的問題也最集中,且過去分散執法的弊端在城市管理領域體現也最為突出,國務院批準各試點城市率先在城市管理領域開展相對集中行政處罰權工作,正是看到了問題的關鍵,找準了相對集中行政處罰權工作的切入點和突破口。因此,本文所討論的相對集中行政處罰權制度特指城市管理領域的相對集中行政處罰權制度。

一、相對集中行政處罰權制度中存在的問題

相對集中行政處罰權制度推行以來,雖然取得了較好的成績,各項工作也基本納入了正常軌道,但目前仍處于實踐探索和理論研究的初期階段。通過近幾年的調查,筆者發現在實施相對集中行政處罰權制度的過程中,仍然存在著一些問題,有待我們進一步研究并加以改正。

1.體制與機制方面存在的問題。實行相對集中行政處罰權,必然要求對有關部門的行政處罰權進行重新配置,涉及現有行政管理體制的改革,實際上這也是上層建筑領域的一場革命。既然是革命,就必然出現阻力,特別是來自權力被調整的有關部門的阻力。在政府和部門的關系上,部門往往主導政府,在不少上下級部門之間形成了難以打破的利益機制,政府統一的行政管理職責也因而被各部門分割,部門往往游離于其所在的政府之外,政府對所屬部門缺乏有效的調控和監督手段,造成“大”部門“小”政府以及政府權力部門化、部門權力利益化的不正常現象。從總體上看,缺乏統一指導、協調和監督的機制,各部門主動支持配合不夠,有的部門仍然行使已經調整由集中行使行政處罰權的行政機關統一行使的權力,有的部門不配合集中行使行政處罰權的行政機關依法履行職責的活動,對本部門掌握的有關行政管理資料和信息不移交,案件移送不夠規范,應罰未罰等現象仍然存在,缺乏制度上的保證。有的城市甚至出現了集中的行政處罰權又回歸原行政管理部門的現象。相對集中行政處罰制度的本意在于解決多頭執法、職權交叉重復等問題,但在實踐中,有些處罰權被人為分散,職責進一步交叉,提高了執法成本,影響了行政效率。如環境噪聲管理,本來處罰權已分屬不同執法部門,實施相對集中行政處罰后,不僅未把分散的處罰權集中起來,反而進一步把環保部門環境噪聲管理分散劃轉到環保部門和城管執法部門,增加了管理部門,也使得市民為噪聲投訴的對象從原來的一個部門增加到兩個部門,給市民維權添加了不必要麻煩。原來無照商販均歸工商部門管理,現人為將這管理權一分為二:室內的無證攤販歸工商部門管理,室外的由城管部門管等等。這些做法均會提高執法成本,使職權交叉情況進一步強化。

2.行政處罰權集中范圍不統一的問題。根據國務院辦公廳下發了《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》(國辦發〔2000〕63號)文件,城市管理領域實施集中行使行政處罰權的范圍包括:(1)市容環境衛生管理、規劃管理、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理等方面法律法規規定的全部或者部分行政處罰權;(2)工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權;(3)公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占道路行為的行政處罰權。其后《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發〔2002〕17號)文件進一步明確為:“市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權,強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施;城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的全部或者部分行政處罰權;城市綠化管理方面法律、法規規章規定的行政處罰權;市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;環境保護管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權;公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占城市道路行為的行政處罰權;省、自治區、直轄市人民政府決定調整城市管理領域的其他行政處罰權。”但在具體實施中,許多城市對國務院法制辦批準的綜合執法的范圍進行了調整。如:大連集中了規劃、市容環境衛生、園林綠化、建筑市場、城市規劃區內的土地管理、房地產管理、市政公用管理的全部行政處罰權;長沙市集中了規劃、市容環境衛生、園林綠化的全部行政處罰權及環保、工商、公安交通的部分行政處罰權;安陽市集中了規劃、市政、園林、環衛的全部行政處罰權及環保、公商、公安交通的部分行政處罰權。這些調整有著濃郁的地方色彩,隨意性較大,影響了行政處罰權集中范圍的統一。

3.行使相對集中行政處罰權的執法隊伍建設問題。早在《行政處罰法》公布之初,國務院針對有些地方、部門聘用合同工、臨時工從事執法工作,經費和其他保障條件又不具備,導致執法人員的整體素質下降,影響政府形象等問題,明確要求“加強對執法人員的資格、證件和著裝管理,停止合同工、臨時工從事行政處罰工作”。在國務院批準的試點工作方案中,又進一步要求“集中行使行政處罰權的行政機關,其執法人員必須是公務員”。但是,目前,全國各地的城管執法人員定為公務員身份的很少,主要還是部門聘用制的為主。例如,蘇州市城管執法部門的人員組成方式,除局機關人員是公務員外,其余的420名編制全部是參照公務員管理的事業編制,人員來源主要有:一是城管部門原有執法人員,符合錄用條件的;二是涉及相對集中部門的執法人員,如規劃、市政、水務等劃轉人員;三是按照國家公務員條件,公開向社會招聘的執法人員。各縣級市(區)組建的執法隊伍也是這個模式。這種情況如果不及早采取措施予以解決,將會影響行政執法隊伍的規范化建設,也不利于提高行政執法水平。

4.城管行政執法所面臨的外部環境問題。城市管理行政執法的特殊性決定了執法任務的艱巨性、復雜性和困難性。相對集中行政處罰權,較之以往單個部門的執法來說,力度是大多了,但由于城管執法部門承擔的執法任務重,執法范圍廣,面對的管理對象構成復雜,大多是一些社會弱勢群體,執法內容大多涉及相對人的根本利益,這樣在執法中很容易受到群眾的誤解,甚至是暴力圍攻。而且受不良習慣和文明素質的影響,違反城市管理規定的人員群體相當龐大。城管執法部門所依據的法律、法規、規章又并沒有賦予其相應的行政強制措施,暴力抗法現象時有發生,嚴重影響了城管行政執法工作的順利開展。而為了維護良好的執法形象,執法人員面對突如其來的人身安全威脅往往束手無策,嚴重損及城管執法的權威和政府形象。此外,隨著我國依法治國方略的深入實施,法律體系越來越完善,人民群眾的法律意識越來越強,對城管執法工作和城管執法人員的要求也越來越高,執法人員在執法過程中的言行不當也越來越容易引起廣大群眾的誤解或糾紛。全國各地城管負面事件和負面報道又比較多,指責城管、提起城管就搖頭甚至辱罵城管的還大有人在,城管執法的外部環境不容樂觀。

二、完善相對集中行政處罰權制度的幾點建議

應該說,相對集中行政處罰權的確立有利有弊,但如何興利除弊是問題的關鍵。“從法治的發展角度著眼,如果一種制度設計是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構邁出第一步,哪怕會遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發展都是在學習、矯正、積累的過程中完成的”。[1]在相對集中行政處罰權制度的實踐過程中,我們不能因為制度存在著缺陷和不足,而將現有的行政資源廢棄,而另外又去找尋解決對策,我們應當從以下幾個方面完善相對集中行政處罰權制度,為實行綜合行政執法奠定基礎。

1.完善相對集中行政處罰權法律規范體系。完善相對集中行政處罰權制度的當務之急是加強立法,我國應盡快出臺全面、統一的法律法規為相對集中行政處罰權制度正身,保障在開展該工作時有法可依。根據《行政處罰法》的立法精神和相關規定,全國人大應及時制定《相對集中行政處罰法》或至少由國務院出臺相應的《相對集中行政處罰條例》,在全國范圍內統一規范實施相對集中行政處罰權制度的目的、原則、基本范圍、實施程序、備案監督等基本規定。這樣可以保證全國一盤棋,各地實施這一制度時也有了強有力依據。同時對現有法律法規中與相對集中行政處罰權制度相抵觸的內容應及時進行修改。過去部門立法形成了實際上的部門利益保護,以立法形式使部門利益合法化是當前中國立法實踐中的一大怪圈。同時“條條立法”和部門內部審批、執法管理“一條龍”的工作模式,使行政機關制定法規規章要么簡單重復,要么沖突矛盾。在相對集中行政處罰權工作試點實踐中存在的諸多問題,究其根本,其中重要原因就在于立法上未能統一和及時修正。這種人為制造的矛盾和沖突完全可以通過人們不斷努力予以糾正。通過在法律、法規上對相對集中行政處罰權制度層層落實,可以確保該工作順利、規范、有序的開展。

2.合理劃分相對集中行政處罰權的集中范圍。行政處罰權的集中范圍是直接關系到行政處罰效率、關系到是否能達到集中目的的一個重要方面。因此,在確定集中范圍時,應該合理、科學,不能一味求大,為爭奪權力,不考慮市場經濟發展的客觀要求,不考慮行政機關的實際能力。不合理的集中范圍劃分只會讓行政處罰陷入新的職權不清和權力交叉的窘境之中。在具體確定集中范圍時,為保證科學性、合理性,應該考慮到以下幾個因素:(1)實施相對集中行政處罰權制度是為了解決多頭執法等問題,因此,集中的對象應該是存在職權交叉,確實需要集中的權力,某些權力單一,執法主體明確,則無需納入集中范圍。同時,集中的行政處罰權要具有“相關性”和“關聯性”,基本屬于同類,行為目的、活動規則類似,這樣才能保證執法人員執法時能一并查處,符合行政效率的要求。(2)相對集中行政處罰權涉及到要將原屬其他部門的權力劃分給執法機關的,要盡量整體劃轉,如果某項職能不能整體劃轉,那就以不集中該職能為原則,對因行政管理的需要確實要部分轉移權力的,法律、法規必須對原機關及綜合執法機關各自的處罰權力一一列明,而且在列舉的過程中要盡量避免使用實際可操作性不強的語句。(3)對于相對集中行使專業性較強的行政處罰權,需要進行一些技術性鑒定,如噪音標準、水質的測定等等時,在分散處罰體制中,應該明確相關職能部門或專業鑒定機構的認定、鑒定職責。

3.努力打造一支高素質的城管執法隊伍。執法人員的素質高低,直接關系到相對集中行政處罰權制度能否有效推行和取得預期成效。要對現有的城管執法隊伍不斷加強業務水平和道德素質教育,使執法隊伍始終保持高昂的戰斗力和業務工作的高水準。對于從社會招錄的人員,必須通過嚴格的考試、考核程序,依照公平、公正、公開的原則,將文化程度高、法律政策水平高、工作能力強、職業道德佳、身體素質好的人員吸收到執法隊伍中來。嚴格行政執法人員資格審查,杜絕不具備執法資格的單位和個人從事行政執法工作。在行政執法隊伍中進一步開展以執政為民、公平正義、服務大局為主要內容的社會主義法治理念教育,積極引導全體城管執法人員樹立正確的執法動機和目的,做到嚴格執法、文明執法、公正執法,樹立行政執法隊伍良好的社會形象。要對執法人員的違法執法責任進行明文規定,對不履行責任的人員進行嚴格追究,應該盡快改變現行法律法規對執法人員違法執法責任規定模糊的現狀,通過硬性規定以列舉的方式明確執法人員的責任,對某種具體違法、不當行為該給予何種具體的處罰方式、具體追究程序都一一予以規定,增強法對執法人員的指引作用,加強法的威懾力,確保責任能真正落實。

4.加快推進相對集中行政處罰權相關制度的創新。為更加有效施行相對集中行政處罰權工作,必須與時俱進,加快制度創新,及時解決推行這一工作的諸多深層次矛盾。一要正確處理行政處罰權與行政管理權的關系。實施相對集中行政處罰權的意圖之一,是想使行政處罰權與行政管理權“兩權分離”,目前國內大多城市實行的是“一套班子,兩塊牌子”(即冠名為“××城市管理局”和“××城市管理行政執法局”)這種“相對分離”的模式。也有人提出“完全分離”:行政管理機關和行政處罰機關完全分開,從各機關分離出處罰權,歸于獨立的綜合監督執法機構統一行使。兩種模式紛爭的背后隱藏著權力和利益的爭奪。為了從根本上解決行政處罰的重復性、分散性和低效性,筆者以為應當改革現行行政管理體制,對行政管理權和行政處罰權的權力重新配置,使行政管理機關與行政處罰機關完全分開。這樣可避免“一套班子,兩塊牌子”兩權不徹底分離而產生新的條塊分割的矛盾和增加協調成本。當然這里強調行政管理權與行政處罰權的分離,并非意味著行政處罰權與行政檢查權的絕對分離,其實這兩種權的行使有時是難以分開的。《行政處罰法》中就明確賦予行政處罰執行機關的行政檢查權,因為行政檢查是行政處罰的必要前提,沒有必要的行政檢查,就難以作出準確的行政處罰。二要加強綜合執法機關與其他職能部門的互相監督,處罰機關在執法時,發現審批、許可等有問題的,要及時反饋給相關部門,審批、許可等部門發現處罰不當時也應及時通知執法機關,對方機關拒不改正的可以直接向本級人民政府反映。三要建立相對集中行政處罰信息公開制度。信息公開,不僅有利于行政相對人了解法律法規和相關執法程序,更好地理解和配合行政執法機關的行政活動,而且也是對行政執法機關的有效監督,保證執法機關依法行政,最終維護行政相對人合法權益的有效辦法。城市管理往往涉及千家萬戶,與百姓利益密切相關,在實施相對集中行政處罰權活動中,尤其要完善和推廣咨詢會、聽證會、評議會制度,在涉及重大行政處罰案時,要形成由所有利害關系人、有關專家和執法部門共同參與的執法程序,使各方利益需求得到充分有效表達。□

[1]沈巋.法治和良知自由:行政行為無效理論及其實踐之探索[J].中外法學,2001(4).

責任編輯:錢國華

D922.1

A

1004-1605(2010)10-0070-04

仇澄(1953-),男,江蘇蘇州人,中共蘇州市委黨校法政教研部教授,主要研究方向為行政法學。