云南省楚雄州疾病預(yù)防控制體系建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展對策

徐梅瓊，宋先毅

（云南省楚雄州疾病預(yù)防控制中心，云南 楚雄 675000）

疾病預(yù)防控制體系作為公共衛(wèi)生服務(wù)體系的重要組成部分，是公共衛(wèi)生服務(wù)體系的核心，產(chǎn)出的是典型的公共產(chǎn)品和社會效益。疾病預(yù)防控制工作是保證社會乃至整個(gè)人類不受或少受疾病侵襲，讓每個(gè)成員都能夠從中受益的公共衛(wèi)生事業(yè)。2003年SARS之后，我國加強(qiáng)了對疾控體系的投入力度，逐步開始體系建設(shè)[1]。楚雄州自2002年開始實(shí)施疾控機(jī)構(gòu)體制改革。為進(jìn)一步了解楚雄州各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)改革發(fā)展現(xiàn)狀，2009年12月對全州11個(gè)疾病預(yù)防控制中心的資源配置、能力建設(shè)、公共職能落實(shí)、有關(guān)部門對疾控機(jī)構(gòu)工作評價(jià)等體系建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查分析。

1 現(xiàn)狀分析

1.1 資源配置情況

1.1.1 人力資源

楚雄州疾控機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員編制558人，實(shí)有在職職工559人，人口平均擁有量為2.07人/萬，其中州級168人，縣級共 391人。州、縣級疾控機(jī)構(gòu)男女性別比為1∶1.1和1∶1，漢族和少數(shù)民族比為1∶0.3和1∶0.4，在職職工平均年齡為43歲和39.4歲（詳見表1）。

1.1.2 經(jīng)費(fèi)投入

2003年和2008年，州疾控中心各級財(cái)政投入分別為222萬元和1179.3萬元，占總收入的比例從51.4%上升到71.1%，單位開展有償服務(wù)收入分別為210萬元和480萬元，比例從48.6%降到28.9%；10縣市疾控中心各級財(cái)政投入總和為1008.85萬元和2344.12萬元，比例從67.4%上升到73.1%，開展有償服務(wù)收入總和為488.57萬元和864.26萬元，比例從32.6%降到26.9%。

1.1.3 基礎(chǔ)設(shè)施

2003年至2009年，州疾控中心工作用房人均面積從59.3m2上升到93m2，縣級從58.4m2上升到70.8m2，已達(dá)到《疾病預(yù)防控制中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（2008年報(bào)批稿）》中地州級65m2/人和縣級60m2/人的標(biāo)準(zhǔn)。其中，實(shí)驗(yàn)室用房面積州級從803m2增加到1903m2，縣級從278.1m2增加到656.4m2。

1.1.4 實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備

表1 楚雄州疾控機(jī)構(gòu)人力資源構(gòu)成（%）

對照《省、地、縣級疾病預(yù)防控制中心實(shí)驗(yàn)室建設(shè)指導(dǎo)意見》標(biāo)準(zhǔn)，州疾控中心各類儀器設(shè)備數(shù)量達(dá)標(biāo)率為：A類73.0%（84/115）、B類15.7%（43/274）、C類24.2%（15/62）,縣級平均為 A類 82.8%（50.5/61）、B類44.9%（48/107）、C 類17.2%（5/29）。

1.2 能力建設(shè)情況

1.2.1 應(yīng)急處置能力

各級衛(wèi)生行政部門均成立了應(yīng)急辦公室，制定并健全完善了《楚雄州突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和29個(gè)專業(yè)預(yù)案，應(yīng)急物資儲備和個(gè)人防護(hù)裝備得到進(jìn)一步加強(qiáng)；各級醫(yī)療衛(wèi)生單位都成立了應(yīng)急隊(duì)，做到24小時(shí)應(yīng)急值守和待命，開展經(jīng)常性的人員培訓(xùn)和模擬演練，2009年楚雄州共報(bào)告21起突發(fā)公共衛(wèi)生事件，都得到及時(shí)有效地處置，其中16起突發(fā)公共衛(wèi)生事件均通過實(shí)驗(yàn)室診斷，其余5起通過流行病學(xué)調(diào)查和臨床診斷明確病因。

1.2.2 實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)檢測能力

對照《省、地、縣級疾病預(yù)防控制中心實(shí)驗(yàn)室建設(shè)指導(dǎo)意見》標(biāo)準(zhǔn)，州疾控中心開展A類檢測項(xiàng)目達(dá)標(biāo)率為60.2%（136/226），B類9.8%（13/133），縣級開展A類項(xiàng)目 64.9%（76.6/118），B類 27.4%（16.7/61）。縣級疾控中心開展A類項(xiàng)目達(dá)標(biāo)率在48%～83%之間。

1.2.3 應(yīng)用性研究能力

2003年以來，州疾控中心共有8項(xiàng)科研課題獲獎(jiǎng)，其中州政府科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)1項(xiàng)，三等獎(jiǎng)5項(xiàng)，省衛(wèi)生廳科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)2項(xiàng)。縣級疾控中心科研課題獲楚雄州科技進(jìn)步三等獎(jiǎng)2項(xiàng)，縣級科級進(jìn)步一等獎(jiǎng)1項(xiàng)。

1.3 公共衛(wèi)生職能職責(zé)落實(shí)情況

對照《各級疾病預(yù)防控制中心基本職責(zé)》要求，州疾控中心開展的工作內(nèi)容占國家標(biāo)準(zhǔn)的 97.5%，縣級平均65.9%，縣級達(dá)標(biāo)率在85.2%～34.3%之間。在七大公共衛(wèi)生職能職責(zé)中，縣級疾控中心履職最好的項(xiàng)目是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置，達(dá)標(biāo)率為 92.8%，其次分別是疾病預(yù)防與控制 76.5%，疫情及健康相關(guān)因素信息管理66.1%、實(shí)驗(yàn)室檢測檢驗(yàn)與評價(jià)58.6%、技術(shù)管理應(yīng)用研究指導(dǎo)55.3%、健康教育與健康促進(jìn)50.50%、健康危害因素監(jiān)測與控制46.8%。

1.4 有關(guān)部門對疾控機(jī)構(gòu)工作評價(jià)情況

2003年以來，州疾控中心獲得州級以上各類表彰獎(jiǎng)勵(lì)共計(jì)40次，其中獲國家衛(wèi)生部、全國總工會表彰2次，獲省委、省政府、省衛(wèi)生廳、省疾控中心等部門表彰17次，獲州委、州政府、州衛(wèi)生局等部門表彰 21次。10縣市疾控中心獲縣級以上各類表彰獎(jiǎng)勵(lì)共計(jì)95次，其中獲衛(wèi)生部表彰1次（家）、省級表彰17次，州級表彰40次，縣級表彰37次。

2 制約因素

2.1 人員結(jié)構(gòu)因素

人力資源配置不均衡，知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)化水平離國家標(biāo)準(zhǔn)要求[2]和開展工作的需要還有一定差距，高素質(zhì)人才匱乏，專業(yè)隊(duì)伍還不能足夠適應(yīng)防治工作的需要。從人員編制看,省、州目前尚無明確的疾控機(jī)構(gòu)人員編制配備標(biāo)準(zhǔn)，各縣疾控中心人員編制少，無人事權(quán)，部分縣疾控中心連續(xù)幾年未進(jìn)一個(gè)大中專畢業(yè)生。從專業(yè)結(jié)構(gòu)看，衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員總量不足，臨床醫(yī)療和護(hù)理人員比例過大,衛(wèi)生檢驗(yàn)專業(yè)人員缺乏，非專業(yè)人員比例超標(biāo)。衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員中，臨床醫(yī)療和護(hù)理人員所占比例較高，主要是調(diào)入人員居多，存在學(xué)用不一致、專業(yè)與崗位不一致的情況。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，全州疾控機(jī)構(gòu)僅1名碩士研究生，大專以上學(xué)歷人員中有78%是在職成人教育學(xué)歷，越到基層學(xué)歷就越低。從職稱結(jié)構(gòu)看，州疾控中心衛(wèi)技人員高、中、初級職稱的比例1.5:4.9:3.6；縣級0.4:3.3:6.3。離高級職稱分別為地市級20%，縣級10%，高、中、初級職稱的比例分別為地市級2:4.5:3.5，縣級1:5:4的國家配置標(biāo)準(zhǔn)有一定差距。縣級疾控中心職稱配置水平明顯偏低，中、高級人才相對較少，衛(wèi)生應(yīng)急處置、慢性非傳染性疾病防治、現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查人才十分短缺，直接影到單位整體技術(shù)、學(xué)術(shù)水平和工作實(shí)效。

2.2 財(cái)政投入因素

投入不足導(dǎo)致職責(zé)落實(shí)不到位，“重治輕防”的思想和現(xiàn)象比較嚴(yán)重。地方財(cái)政對疾控工作的經(jīng)費(fèi)投入不到位，越到基層（特別是鄉(xiāng)村）經(jīng)費(fèi)保障就越困難。多年來，1個(gè)縣疾控中心20.2%的人員工資和3個(gè)縣的防疫津貼需單位自籌；2008年全州10縣市疾控中心人員公用經(jīng)費(fèi)平均為830元/人.年，有3個(gè)縣財(cái)政未下達(dá)人員公用經(jīng)費(fèi)，6個(gè)縣未下達(dá)財(cái)政配套應(yīng)急處置消毒殺蟲藥品儲備經(jīng)費(fèi)。為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，保證單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各級疾控機(jī)構(gòu)想方設(shè)法開展有償服務(wù)。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的全面開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大量人力、物力、精力都投入醫(yī)療工作中，防疫人員數(shù)量少且多為兼職，綜合素質(zhì)和能力較差，被動、應(yīng)付地開展疾病預(yù)防控制工作，難于按質(zhì)按量完成縣疾控中心安排的疾控工作任務(wù)。

2.3 硬件環(huán)境因素

目前，除中央和省級財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)外，州縣地方財(cái)政沒有配套安排實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和維修、儀器設(shè)備更新和購買等經(jīng)費(fèi)，而疾控機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室大多數(shù)檢測項(xiàng)目屬于消耗性的工作，基本不能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，大部分疾控中心不愿意、也沒有能力投入資金，造成陳舊的儀器得不到更新，先進(jìn)儀器得不到添置，疾控機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室迫于生存壓力開展有償服務(wù)，客觀上造成了疾控系統(tǒng)內(nèi)部重視有償服務(wù)項(xiàng)目，輕視無償服務(wù)項(xiàng)目[3]，這種現(xiàn)象在縣級疾控機(jī)構(gòu)更為明顯。實(shí)驗(yàn)室檢測是個(gè)綜合性的過程，與人員、設(shè)備、環(huán)境等因素密切相關(guān)，由于沒有相關(guān)資源的配套，無法提高檢測能力和完善管理體系，資源的缺乏必然會導(dǎo)致檢測能力的薄弱和管理體系的不完善。

2.4 福利待遇因素

基層疾控人員工資福利待遇差，一定程度影響了工作積極主動性，制約了工作的全面開展。州疾控中心職工工資遠(yuǎn)低于本地區(qū)公務(wù)員的工資水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年州級單位公務(wù)員月平均工資為3137.5元，而2009年度楚雄州疾控中心在職職工月平均工資為2107.5元（包含防疫津貼和 2009年 10月份事業(yè)單位新增的臨時(shí)補(bǔ)貼）。疾控機(jī)構(gòu)職工收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于本地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的收入水平，同級醫(yī)療單位專業(yè)人員收入是疾控中心專業(yè)人員收入的數(shù)倍。

3 發(fā)展對策

2009年新醫(yī)改方案明確指出：完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系，進(jìn)一步明確公共衛(wèi)生服務(wù)體系的職能、目標(biāo)和任務(wù)，優(yōu)化人員和設(shè)備配置，探索整合公共衛(wèi)生服務(wù)資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)對嚴(yán)重威脅人民健康的傳染病、地方病、職業(yè)病和慢性病等疾病的監(jiān)測和預(yù)防控制。加強(qiáng)城鄉(xiāng)急救體系建設(shè)，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化。健全城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系，完善公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)人力資源建設(shè)

在公共衛(wèi)生體系建設(shè)中，人力資源建設(shè)與發(fā)展是一個(gè)根本性的問題，起著決定性的作用[4]。科學(xué)的人力資源配置已成為各種衛(wèi)生資源中的首要問題[5]。加強(qiáng)人力資源建設(shè)是當(dāng)前各級疾控機(jī)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。在國家已經(jīng)明確各級疾控機(jī)構(gòu)的職能定位的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步明確各級疾控機(jī)構(gòu)人員編制配備標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，各級機(jī)構(gòu)編制部門在充分考慮本地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人口、衛(wèi)生服務(wù)半徑以及社會經(jīng)濟(jì)狀況的基礎(chǔ)上確定合理的人員編制數(shù)。要建立疾控機(jī)構(gòu)人員準(zhǔn)入機(jī)制，增加專業(yè)人員的數(shù)量，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)比例，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育工作，通過組織專業(yè)、系統(tǒng)、全面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高現(xiàn)有人員素質(zhì)，同時(shí)培養(yǎng)和引進(jìn)高學(xué)歷、高層次、復(fù)合型的專業(yè)人才。推進(jìn)和落實(shí)人事工資制度改革，實(shí)行人員定編、定崗、定責(zé)，提高疾控人員工資福利待遇，建立合理的用人機(jī)制、有效的激勵(lì)機(jī)制、科學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

3.2 進(jìn)一步完善政府籌資機(jī)制，建立有力的保障制度

在各級疾控機(jī)構(gòu)實(shí)行人員“三定”的基礎(chǔ)上，政府通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、新增財(cái)力安排等途徑，全額安排疾控中心的辦公經(jīng)費(fèi)，增加運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備購置經(jīng)費(fèi)以及重大疾病防控專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，制定科學(xué)合理的預(yù)算外收入統(tǒng)籌管理制度，對疾控機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收入全額返還，確保疾病預(yù)防控制各項(xiàng)公共職能履行到位。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生人員參照縣級疾控機(jī)構(gòu)執(zhí)行，對承擔(dān)公共衛(wèi)生服務(wù)的鄉(xiāng)村醫(yī)生采取政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行勞務(wù)補(bǔ)助，切實(shí)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)酬。

3.3 進(jìn)一步改進(jìn)管理方式，完善績效考核評估機(jī)制

進(jìn)一步完善疾控機(jī)構(gòu)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，使之便于操作，堅(jiān)持公平性、透明性、效能性、激勵(lì)性、導(dǎo)向性的原則進(jìn)行考核和評估，以提高疾控機(jī)構(gòu)的管理水平和工作效率，推進(jìn)疾控機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換。要將縣、鄉(xiāng)醫(yī)療單位的公共衛(wèi)生服務(wù)工作納入各級政府的工作責(zé)任目標(biāo)考核范圍，參照《各級疾病預(yù)防控制中心基本職責(zé)》和《疾病預(yù)防控制工作績效評估標(biāo)準(zhǔn)》，對縣、鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)履行的公共衛(wèi)生職能進(jìn)行量化考核評估，促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生職能的全面履行和落實(shí)。

3.4 進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急處置能力建設(shè)

基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化應(yīng)急能力建設(shè)，包括應(yīng)急體系、應(yīng)急機(jī)構(gòu)、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急裝備和應(yīng)急能力。公共衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍是決定疾病預(yù)防控制能力的首要因素，也是疾病預(yù)防控制事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，要提高人員素質(zhì)、技術(shù)實(shí)力、實(shí)踐能力和裝備水平。各級疾控機(jī)構(gòu)的監(jiān)測能力、預(yù)防能力、確證能力、預(yù)警能力、實(shí)驗(yàn)室檢測能力等是構(gòu)成疾控綜合能力的相關(guān)因素[6]，要切實(shí)增強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室檢測分析、現(xiàn)場快速檢測分析和現(xiàn)場應(yīng)急處置能力。同時(shí)要健全完善標(biāo)準(zhǔn)化動態(tài)應(yīng)急機(jī)制，要以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以專業(yè)機(jī)構(gòu)技術(shù)聯(lián)合為模式，以應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，以現(xiàn)實(shí)公共衛(wèi)生事態(tài)為背景，建立多條件、多路徑、復(fù)合化的啟動、合作、支持、處置為一體的標(biāo)準(zhǔn)化動態(tài)應(yīng)急管理機(jī)制，以確保依法、及時(shí)、有效處置復(fù)雜的公共衛(wèi)生突發(fā)事件。

4 結(jié)論

楚雄州自2002年實(shí)施疾控機(jī)構(gòu)體制改革以來，各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)逐漸完善,疾病預(yù)防控制體系基本形成并已具備基本功能，疾控機(jī)構(gòu)資源配置有所優(yōu)化，人員素質(zhì)得到提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、疾控能力建設(shè)等方面得到加強(qiáng)，疾病預(yù)防控制整體能力和工作效率得到提高，公共職能落實(shí)基本到位，各級疾控機(jī)構(gòu)的工作為保障人民群眾身體健康和生命安全、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展做出了積極地貢獻(xiàn)，得到了社會各界、各級黨委政府及相關(guān)部門的肯定和好評。但與國家標(biāo)準(zhǔn)要求和省內(nèi)先進(jìn)水平相比，楚雄州疾控機(jī)構(gòu)資源配置和能力建設(shè)還有一定差距。在實(shí)施新一輪的醫(yī)改和公共衛(wèi)生體制建設(shè)過程中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)人力資源建設(shè)、完善經(jīng)費(fèi)投入和保障機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急處置能力建設(shè)，以確保疾控機(jī)構(gòu)和疾控事業(yè)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]疾控體系建設(shè)研究課題組.疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究報(bào)告——問題與對策[M].北京：人民衛(wèi)生出版社,2003:1.

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