民主如何覆蓋7800萬中共黨員

陳俊宇

南京試點的意義,就在于這是一個“全覆蓋”的城市。以往的民主試驗,都是在高層的主導下,在一個點上的試驗。但對于南京,“全覆蓋的意義在于,你沒有別的資源可以挪用。所以我們要從南京這一地的試驗,找到一個重大問題的答案。”

四川省雅安市合江鄉,在2001年載入了中國共產黨民主選舉的史冊。那一年,合江鄉由全鄉村民公推出鄉黨委候選人,再由全體黨代表投票選舉鄉黨委領導班子,從而打破了中共黨內長期以來的“任命制”。

十年后,南京成為中國首個實現基層黨組織“公推直選”全覆蓋的城市。

在2007年10月,中共十七大召開前,全國共有300多個鄉鎮開展黨內公推直選試點。如今僅南京一地,就有806個村黨支部和363個城市社區黨組織,在換屆時全部實行公推直選。

種種跡象表明,中共黨內基層民主選舉正在全國范圍內逐漸推行。但《中國新聞周刊》記者采訪的多位中央黨校的學者均謹慎表示,中國共產黨的黨內民主選舉,仍處于初級階段,“但這是一個不可逆的過程”。

誰是村里的一把手?

中國共產黨的黨內公推公選,從90年代末期的四川開始起步。1998年,四川省遂寧市市中區東禪鎮率先實施鄉黨委書記的公選。

據東禪鎮統計,全鎮共有1200名黨員,除了外出打工的和有病不能來參加的以外,共有600名黨員參加,進行鎮黨委書記的公選。

遂寧市市中區委常委、組織部長馬勝康曾總結當時的思路:“現行的鄉鎮一級領導的選拔、選舉形式,客觀上與人民群眾參與和管理政務的愿望還不能完全適應。”

中國的農村沒有真正意義上的政權的概念。在新中國成立前,農村是自治體,靠鄉紳來收租收稅,來實現其基本的運營和社會穩定。新中國成立后,中共黨組織直接建立在最基層,成為當時實際上的領導者和公共事務的管理者。

1987年,《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布,正式確立了村民自治的法律地位。

而矛盾也不可避免地出現了。上級任命的村支部書記強調,黨支部是村里的領導核心,自己當然是“一把手”;而由村民選舉出來的村主任則稱,自己是村里的法人代表,是村民公認的,村里的大事小事理所當然由村主任說了算。

中共中央黨校黨建教研部蔡志強教授,在接受《中國新聞周刊》記者采訪時稱,隨著市場經濟的發展,人員流動加劇,使得村支部面臨嚴重的問題——要么是老齡化的黨支部,“七個黨員八顆牙,老齡化嚴重,也不懂市場經濟”;要么就是年輕的黨支部,“公章掛在褲腰帶上,支部也建在褲腰帶上”。

在這樣的背景下,如何發揮執政黨的領導作用,就成為擺在高層面前的問題。于是,在很多地方都出現了把村民選出來的村主任或村長再任命為村支書的狀況。“把能人發展成黨員,把黨員發展成能人,把黨員中的能人變成黨的后備干部”,蔡志強說,“這是中共主導黨內民主發育的邏輯。”

此前,中共四川省委組織部組織一處處長黃林曾經對《中國新聞周刊》說,改革開放以后,村支部決策的具體事務越來越多,“沒有村民的支持,工作根本沒法搞。只有通過公開推薦,擴大村支部的民意基礎,才能保障村支部在村級事務中的決策中心地位。”

村支書的“直選”很快擴大到了鄉鎮一級。雅安市委常委、組織部長劉華軍認為:村和鎮的黨內民主是一種聯動關系,“當村支書都公推直選之后,自然會推著鄉鎮黨委進行改革,否則鄉鎮黨委的工作就沒有民意基礎。”

2001年,四川平昌縣的鄉鎮換屆時,縣委在靈山鄉進行公推直選黨委領導班子試點,后來新華社記者評價——“是中共歷史上第一次黨員公推直選黨委領導班子的嘗試”。

要不要全面推開

四川出現了多個突破性的民主改革,包括鄉鎮長直選、鄉鎮公推公選等,從而成為全國選舉民主創新最為活躍的地區。這使得四川的基層民主改革引起高層的密切關注。

“這樣的嘗試中央一直持一種比較開明的態度。”蔡志強說。

在中共十六大召開前,曾主導“步云直選”的張錦明,由遂寧副市長調任雅安市委常委、市委組織部部長。

2002年,中共十六大提出“黨內民主是黨的生命,對人民民主具有重要的示范和帶動作用”。

高層的信號,就是對基層的鼓勵。

一個月后,在張錦明的主導下,雅安下轄的雨城區、滎經縣實現了中共歷史上第一次的縣級黨代表直選。

2003年12月4日,在四川省成都市新都木蘭鎮,243名各界代表“公推”了木蘭鎮鎮長劉剛毅,以及黨委副書記的李勇。3天以后,木蘭鎮全體黨員進行直選,在639張選票中,劉剛毅得到了480張而成為了全國第一位公推直選出來的鎮黨委書記。

據四川省委組織部資料,2004年,包括雅安在內的10個市州30個縣(市、區)開始試點鄉鎮黨委書記“公推直選”,直接選舉出45名鄉鎮黨委書記。

此后,江蘇、湖北、河南、陜西等省也跟進推行公推直選的試點。

2004年,江蘇省宿遷市宿豫區黃墩鎮黨員大會直選鎮黨委書記。中共中央總書記胡錦濤在新華社一份內部材料上批示,“該試點只進行黨委書記的公推直選,還有與副書記、委員的選舉相銜接的問題需要加以考慮。”

“黃墩直選”是江蘇省探索公推直選的第一個嘗試,一開始就被中央領導如此關注,從此堅定了江蘇省探索公推直選的信心。

隨后,江蘇“有關部門就落實中央領導的批示而專門下發了文件,要求江蘇省委在穩妥的基礎上繼續擴大公推直選試點,用實踐回答中央領導關心的問題。”

2004 年,十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》,提出“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”。

江蘇省委組織部很快拿出了在個別鄉鎮黨委班子換屆中運用公推直選的方案,隨后在泗洪縣、溧陽市、儀征市等部分鄉鎮換屆中進行了實施。

部分參與黃墩直選方案設計的組織干部對公推直選產生了濃厚興趣,自覺進行研究和運用。現任南京市委組織部部長、時任江蘇省委組織部副部長王奇就是其中一位。南京在城市社區黨組織實行公推直選,就與他密不可分。

事實上,從2004年起,中共南京市委開始在單個社區試點“公推直選”;2006年,“公推直選”又推廣到南京市高淳縣所轄的全部8個鎮;直至今年,“公推直選”擴大到363個社區的規模。由近5年的措施來看,南京市似已成為中共推進黨內民主建設的最大試驗區。

2006年,江蘇省委組織部向中央有關部門遞交了大范圍運用公推直選的報告,得到的回復是,“不主張全面推開,要求結合換屆繼續擴大試點,積累相關經驗。”

“不主張全面推開”的背后,是專家和學者對其在合法性上的熱烈討論。事實上,從基層推出的最初改革,大多與既定的法律法規相抵觸、相違背。作為發端于鄉鎮基層的政治改革,公推直選黨員領導干部也有這個特點。

因此,在中共十七大前,公推直選基本上處在多做少說、甚至只做不說的狀態。這其中一個重要原因是這個做法與中共黨章對選舉的規定有沖突。此前的黨章規定,黨內選舉主要是間接選舉,即黨員選黨代表,黨代表選委員,委員選書記、副書記。

另外,1990年6月27日印發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》第3章第16條規定:“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生,由上屆委員會提出候選人,報上級黨組織審查同意后,在委員會全體會議上進行選舉。”

而在公推直選的過程中,候選人的提名方式一般由組織推薦、黨員自薦和黨員(群眾)聯名推薦,書記、副書記由黨員大會或黨員代表大會選舉產生,并且還有直接投票選舉的突破性做法。

江蘇遵照了中央有關部門的指示,選擇了包括南京高淳縣在內的73個鄉鎮進行了不同類型的公推直選試點。新華社稱,“這些試點始終是在江蘇省委主要領導的過問下進行的,也始終與中央高層保持著情況反饋的通道。”

民主如何覆蓋7800萬黨員

事實上,在十七大前的一年多時間里,隨著公推直選試點的增多,尤其是中央密集調研江蘇的試點,坊間已有修改黨章、確定公推直選法理依據的呼聲。

在2006年到2007年全國基層黨組織領導班子換屆中,幾乎每個省份都進行了基層黨組織領導班子成員直選的試點。截至2007年10月,全國有300多個鄉鎮開展了領導班子公推直選試點。

“從一個政黨來說,進行基層選舉只是手段,不是目的。政治體制改革的試錯空間很小。經濟體制改革如果失敗了,大不了破產重新再來。但政治體制改革幾乎沒有回頭路。”蔡志強對《中國新聞周刊》說。

據新華社報道,“中央主管部門負責人在江蘇座談時重申了中央的原則,即突破黨章規定的試點要總結經驗,實踐證明可以面上推開的,須黨章修改后,才能大范圍運用。”

中共十七大修改的黨章沒有讓基層失望。其中,明確表述“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”。

此外,主政江蘇的李源潮出任中共中央組織部部長。

2009年的中共十七屆四中全會更明確提出,要“推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法,逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”。

“公推直選”試點在全國范圍內大規模展開。在深圳,4月9日到4月17日,短短一個多星期,深圳經歷了4場黨代表公推直選;在杭州,2010年將有490個左右社區黨組織采取“公推直選”方式進行換屆選舉,占需換屆社區總數的81%。在成都,86.4%的社區、93.5%的村黨支部書記推行了公推直選。在湖南溆浦縣,成功實現了“跨村推選”??

5月,南京的806個村通過公推直選的方式產生村黨組織領導班子。加上去年7月全市363個城市社區的實踐,公推直選在南京中共基層黨組織的換屆中實現了“全覆蓋”。

但《中國新聞周刊》采訪的多位專家均表示,“現在談南京的黨內基層公推直選的意義,還為時尚早。”因為最先實行鄉長“直選”的步云鄉,公推直選只進行了兩屆就沒有再進行下去。

而在蔡志強看來,“公推直選”最具意義的地方,就在于這一制度背后所蘊含的推動中共基層黨內民主的制度空間和系列制度設計。“公推直選”能否達到制度設計的預期效果,取決于與此相關的制度是否健全,取決于整體制度環境的支撐。只有充分發揮多種民主制度疊加的效應,“公推直選”的作用才能充分體現出來。

張錦明曾經總結:“民主選舉,在上層可能是一種復雜的制度設計,在地方是一個可以駕馭的組織過程,而在選民那里則是一個簡單的操作技術。”

在蔡志強看來,有三個標準可以用來評價“公推直選”:黨員的權利如何維護?組織是否良好運行?是否有壓力系統和向上的通道?他坦言,現在的制度設計仍然不完善,一個理論上的目標是,在市場經濟下,一方面降低組織運行的成本,一方面提高組織運行的效率。在最后就是中央的目標能夠貫徹到基層,中央的精神能夠在基層轉化為具體的有益于百姓利益實現和社會良序的行為。

“源于基層的選舉,是一個漸進的、有序的、漫長的改革,但是更重要的,它是一個不可逆的改革。當你賦予了黨員各種民主權利,并且讓黨員很好地享受這個民主權利的時候,就很難再收回了。黨在基層推進民主的過程,最后必將在中國發育出一個極具民主意識和選擇能力的社會來。”蔡志強說。

而南京試點的意義,就在于這是一個“全覆蓋”的城市。以往的民主試驗,都是在上級的主導下,在一個點上的試驗,“搞砸了,一是不會影響全局,二是還可以從非試點地區調集政治資源來補救。”但對于南京,“全覆蓋的意義在于,你沒有別的資源可以挪用。你需要讓大家看到民主過程消耗的大量資源是能夠推進發展,是能夠取得政治上的成功價值的。所以我們要從南京這一地的試驗,找到一個重大問題的答案。”

這個“重大問題”是——如果要保證中國的7800萬中共黨員都有表達自己意愿的途徑,保障所有黨員行使民主權利,我們究竟需要多大的制度平臺和多少政治資源?

南京的成功恰恰在于揭示另一邏輯:黨內民主是必需品,應該能夠有低成本的方式來保障民主的健康有序推進。★