基層人大政協是政改的突破點

薛 涌

讓社會來幫助中央監督地方政府，要做到這一點，首先要發展基層的人大政協組織，施行真正的基層選舉，給這種草根的民選機構真正的權力。

兩會結束已經有段時日了。如何充分發揮兩會的功能，使之能夠有效監督政府行為，而不作為一個橡皮圖章，這一直是人們關心的問題。其實，中國目前更需要發揮的還是基層兩會的作用。這比全國人大政協的改革要容易得多，也有效得多。

在剛結束的兩會中，全國人大代表、六盤水市中共市委書記劉一民在小組發言時表示，發揮人大監督作用，不能以多少人“通過”為標準，這是一個誤區。他認為，在鄉鎮一級設政協和人大的相應專設機構是沒有必要的，應該把基層人大工作的重點放在縣一級代表如何履職工作上。

現在基層的狀況是，一個鄉鎮的政府工作人員一共十凡人，如果有兩三個專職人大工作人員，兩個專職的政協工作人員，鄉里邊的事就沒人干了，所以應該加強縣人大機構。

這番談話并沒有人注意，可見人們對基層人大政協的忽視。首先，劉一民作為中共市委書記，屬于黨政官員。黨政官員不宜身兼人大政協委員的職位，特別是在全國一級。人大政協委員即使一時無法過渡到專職，至少也應該和行政權力分開。否則就成了政府和政府對話，還有什么監督協商可言呢?劉一民站在黨政官員的角度，清點一下市委大院的官僚編制，當然覺得鄉鎮一級的基層人大政協沒有必要了。

其實，面對目前基層群體事件不斷增多、上訪人群不斷、基層政權日益腐敗的現實，設立和健全基層人大政協乃是時代迫切之需。不僅鄉鎮一級，甚至村一級，都應該滲透人大政協組織，和已經試行很久的鄉村基層選舉、自治結合起來。這些基層人大代表、政協委員，都應該通過選舉產生。他們可以是僅拿津貼的半職代表或委員，職責是審核地方政府涉及本社區利益的一些重大政策決定。比如，政府作出的拆遷決定，必須交這些基層的人大、政協審核。如果審核無法通過，則地方政府的命令就喪失了法律效力。

最近曝出的湖南嘉禾縣兒童血鉛超標、部分家長因為想去外地體檢而被嘉禾縣公安局抓走的惡性事件則是另外一例。2009年該縣未經環評的企業達309家，對此政府為了“求發展”而睜一只眼閉一只眼。試想，如果該縣基層的人大政協能夠享有對這些企業的審核權，老百姓絕對不會讓這些污染大戶建在自己家門口，兒童血鉛超標這樣的事情就不會發生。

最近出爐的《深圳市交通運輸委員會非行政許可審批和登記實施辦法》則又是一例。該文件對省部級干部的用車規定是45萬元以內，黨政機關一般公務用車25萬元以內；此外文件還規定了省、市直屬單位原則上可根據編制人數每15至18人配1輛行政業務用車，不足15人的單位也可配車1輛。這一標準實際上已經超過了中央和國家機關單位的購車標準。深圳市人大代表也已經提出異議。但是，為什么不制定法律，讓地方政府的這種財政開支必須要經過本地人大通過才能成立呢?

中國自古是個大一統的官僚帝國，有政府而無社會，什么職位都要納入中央政府的行政體系之中。地方官雖然號稱是“親民之官”，實際上不過是把上面派下來的事情辦了，把苛捐雜稅收了，再順手搜刮一通，把自己養肥一些，然后另有高就。其制度設計的重心，在于防范地方官和地方社會發展出共同利益和紐帶。結果，“親民之官”害民，官府與社會離異，最終導致動亂。

如今的地方官，同樣是對上負責對下不負責。而人大政協，其實還是行政體系的一部分，并非社會草根的組織。這樣的制度架構表面看來讓上面放心，覺得一切權力都在自己的掌握之中，實際上對國家權威則是重大威脅。因為在這樣的制度框架中，地方官的最大利益就是在官僚體系中升遷，結果出現為了“發展”和政績不擇手段的現象。

各種貪污腐敗。更是不可勝數。這實際上都是地方官借用中央權威為自己的利益服務，長此以往會使老百姓怨聲載道、瓦解國家的合法性。而壟斷性的官僚權力體系，又使中央政府在明明知道地方腐敗的情況下無力對之進行監督，造成政府的權力越大、越有壟斷性。就越無力對這種權力的具體行使者進行監督的現象，所導致的是地方政治的日益腐敗。

解決這一問題的最好辦法，是讓社會來幫助中央監督地方政府。

要做到這一點，首先要發展基層的人大政協組織，施行真正的基層選舉，給這種草根的民選機構真正的權力。黨政官員要對上負責，但人大政協要對下負責。這樣，權力才有制約，才有平衡。這樣做的結果，不是削弱國家權力，而是增加國家的效能。地方政府會變得更加廉潔，政府的合法性也會大大提高。中國的媒體，與其每到兩會就等著報道劉翔這樣的明星委員，還不如多關心一下基層社會真正的民主建設。