徹底查封“小金庫”?

王家敏

“預算外資金”游蕩于灰色地帶,因之產生的“小金庫”現象被人詬病,經20年努力,現在終于有望將其趕進“預算內”

2010年4月,相關人士透露,《預算法》最新修訂稿中規定,各級政府的全部收入和支出,都應當納入預算。這意味著,爭議多年的“預算外資金”或將成為歷史。

按照今年全國人大立法工作計劃,8月份要第一次審議《預算法》修訂稿,還要經過二讀、三讀,最后形成決議,頒布實施。

“預算外”數十年

“每一次文件的下發,都左右著預算外資金的來去。” 湖北省宜都市非稅收入管理局局長陳勇,1980年進入財政部門,親歷了縣級政府預算外資金的管理變遷。

1986年4月13日,國務院《關于加強預算外資金管理的通知》出臺,明確規定對預算外資金采取“財政部門專戶儲存,計劃管理,財政審批,銀行監督”的方式。

“部門賬戶也好,財政專戶也好,實質上都是各部門自收自支,自行管理。”陳勇回頭看去,“那時候有錢收、有錢用,部門的積極性很高,不斷擴大預算外收入,確實也支持了地方上的發展,但對于我們財政部門而言,調控能力也就弱了。”

上世紀90年代以來,中國經濟快速發展,行政權力下放,財稅調整開始。“部門有利可圖,可以隨意發放福利,預算外資金管理就比較混亂。最高峰在1996年左右,亂攤派、亂收費、亂罰款難以控制,部門開個會就可以設立名目,全國普遍如此。這被稱為‘第二預算,甚至超過一般預算。”中南財經政法大學財稅教授、湖北省統計局副局長葉青告訴《中國新聞周刊》記者。

當時,中共高層對此評價是“稅費并存,費大于稅”。

“為管理這些錢,各部門還可以設立獨立賬戶,”葉青說,“這些‘收入過渡戶表面看便于整合零星收入,實質就是‘小金庫。省里每個廳下設的處室都有自己的賬戶,一個廳就可能達到70～80個賬戶,當時是合法的。”

1996年,國務院發布《關于加強預算外資金管理的決定》(國發[1996]29號),一時間各地先后成立預算外資金管理機構,對“收入過渡戶”予以取消。據陳勇介紹,那一年,宜都市取消了各單位“收入過渡戶”200多個。

根本性的變化發生在2004年。當年7月23日,財政部下發《關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號),預算外資金管理進入非稅收入管理時代,并持續至今:政府收入分為稅收收入、非稅收入和債務收入三個部分。非稅收入的范圍包括,行政事業性收費收入、政府性基金收入、國有資源(資產)有償使用收入、國有資本經營收入、稅票資金收入、罰沒收入、專項收入、其他政府收入等。

陳勇所在的“預算外資金管理局”也更名為“非稅收入管理局”,工作就是把所有稱之為“非稅收入”的資金趕進“非稅收入匯繳結算戶”,再將資金分不同性質納入“金庫”“國庫”“財政專戶”。

“這是部門兩本賬到一本賬的過程,也就是說,以往的預算外收入,逐步進入預算內,其中包括一般預算、政府性基金預算與國資經營預算。比如行政性收費、罰沒收入納入預算管理后,通過部門預算,由國庫集中支付使用。”陳勇說,宜都市非稅收入進入預算的比例逐年提高,2004年為66%,2007年為70%。

“2004年以來,大家最為關心的肯定是土地出讓金收入,房價高漲,地王也多,縣一級土地出讓收入可以到幾個億。”陳勇說,2006年,《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》下發,要求2007年起全面落實“土地出讓收支全額納入地方基金預算管理”。至2009年,部分省市還建立了季度報表。“土地出讓金納入政府性基金預算后,由財政部門審核,可以用于基本建設投資項目支出、政府采購項目支出等,收支情況也會送到人大審議。”

盡管各類文件密集下發,財政預算管理體制也更趨完善,但東部沿海部分地區土地出讓金仍未納入預算,各地“小金庫”也未絕跡。2009年,北京市共清理“小金庫”136個,涉及資金3926萬元;河北省查出“小金庫”286個,涉及金額1.13億元;江西省查出“小金庫”969個,涉及金額3.88億元。中國各省全年總計自查“小金庫”22884個,涉及金額101.58億元。

反復博弈

“各地參差不齊,越是發達地區,小金庫越不容易進預算,所以必須完善法律框架,而不是零星查處。”中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授說,他曾參與上海閔行等地區財政改革,“中國到現在還沒有一個完整的預算法定體系,政府部分收入還不在預算中,這簡直是一個笑話。”

《預算法》1994年頒布后,中央和地方事權、財權的劃分發生了重大變化,該法修訂一直被多方期待,其中博弈也反復上演。蔡定劍參與了2006年修法專家討論會,此后,該草案因爭論激烈在全國人大預算工委和財政部之間幾經來回。

今年兩會期間,全國人大常委會預算工作委員會主任高強透露,《預算法》的修改將明確提出“所有的政府收入和支出都應當納入預算”。

4月,修改稿在省級層面開展討論。葉青認為,完全取消“預算外資金”是大勢所趨,但要實行有一定困難,“有些地方肯定不愿意,土地出讓金是中央、地方分級拿走的,大部分在地方,有些地方甚至有上百億”。

“改革已經很緩慢了。”蔡定劍認為,在法律條文的技術處理上,不僅要明確全部收入納入預算,還應該列出主要稅收和非稅收細目,比如主要稅種收入、土地收入、收費罰沒收入、國有資本經營收入等,“技術上并不困難,只要預算法原則列入,具體的實施由財政部細化”。

公眾知情權

然而,這部關于中國公共財政體系構建的重要法律,還處于機密討論過程中,公眾難免猜疑與擔憂,“名目變了,實質沒變”。

近年,隨著政府財政預算公開,公眾看到越來越多“匪夷所思”的收支名目,如“廣州機關幼兒園補貼上千萬”“報銷寵物狗洗澡的發票”等,有評論認為,“國家必須采取釜底抽薪的措施,來對預算外收入進行徹底變革。借《預算法》修訂的契機,來給政府預算外收入找到新家……才能管好政府的胡亂收錢與花錢。”

“其實財政內部的管理體制很嚴格,”陳勇說,“但是,不要以為財政只是業務部門,實際上財政是政府的財政,財政行為就是政府行為,不管是預算內還是預算外,沒有大眾監督,就一定有不規范。”

這正是從碎片到系統、從內部行政監控到外部政治控制,逐步建立公共財政的過程。財政部財政科學研究所所長賈康對《中國新聞周刊》記者說,“公共財政需要具體落實在現代意義的預算管理形式上。這個預算管理制度不僅要有公開性、透明度,還要把政府所有收入完整地體現在一個大的文本里面,即預算的完整性。因而‘預算外資金的清除,是建立公共財政的重要部分。”

賈康認為,通過完整的預算文本,公眾意愿能夠傳達到理財部門和立法機構,由立法機關商議批準,最終成為有法律效力的執行文件。這一前提是,公眾有預算知情權。 ★