美國為何沒有“駐京辦”

林 達

最近看到中國在裁撤駐京辦,才一拍腦袋想:美國沒有類似的駐華(盛頓)辦,那么,美國中央和地方的關系如何協調?

美國曾經沒有“中央”

美國確實是個獨特的國家,這和它的建國過程有關,建國之初,是北美十三個英國殖民地聯合造反。當初鬧獨立,就是它們嫌自己的中央——英國,在稅收上不公。雖是1770年左右的事情,但已經可以看到,古往今來都一樣,中央、地方需要處理好的最關鍵問題,是利益分配。

當時英國國內協調,由各地代表最開始當然是各領地貴族在倫敦的議會商議,而后再和皇帝討價還價。北美殖民地遠歸遠,從道理上說,也就是中央下面的一個“地方”。英國對北美殖民地沒有平等對待,英國議會沒有他們的代表,沒有討價還價的余地,殖民地利益也就無法保障。由中央拍板,叫收多少就收多少,任人宰割,稅收越來越重。而英國對北美最不了解的一點,就是離群索居的蠻荒之地,理性的現代政治學觀念,反而在那里成熟普及,“無代表不納稅”的口號,成為中央、地方關系斷裂的關鍵。假如聰明點,英國應該立即接納殖民地代表進議會,修補二者不合理的關系。可惜,英國與其說太傲慢,還不如說是不夠“現代化”,也就是論現代政治學水平,中央低于地方,北美獨立大勢就變得難以扭轉。

當時所謂聯邦政府,也就是臨時各州來一些協商代表,總共幾十人。各殖民地認為,合眾國的“眾國”們就是自己,之所以要“合”,因為獨立是個戰爭過程,打仗需要合力、需要錢。當時聯邦政府和地方的關系,是聯邦政府向州政府攤派稅收做軍費,可所謂地方政府,一開始有原殖民政府和造反政府兩套班子,有些造反政府根本收不上錢來,也就沒錢交給中央,國庫經常是一分錢都沒有。

一旦脫離英國中央,各“地方”想的是,現在總算把亂收稅的中央踢掉了,還沒傻到要自己弄個新中央再來收稅的地步吧。這樣一個歷史背景,給新建立的美國自然帶來“反中央”傾向。所以,剛立國的美國沒有聯邦憲法,聯邦政府是個空架子,大家叫自己的州是“我們的國家”,把地方派到華盛頓的代表叫做“大使”。眾國哪天說“不合了要散掉”是很正常的事情。最后,是在各州相互協調以及對歐洲信用出現雙重危機的逼迫下,才下決心徹底“合”,開始建立聯邦憲法、認真構架聯邦政府,可是,這個不得已而為之建立的“聯邦政府”,仍然是越小越好的概念。

“中央”和“地方”

大家都熟悉美國強調個人自由,美國的保守理念就是從個人自由往上擴展的層層“地方”自由,從一個小鎮到一個小城到一個州,只不過個人叫“自由”,地方稱“自治”罷了。私有財產制和自由貿易是它的基礎,保障就是民主制度。所以對美國人來說,自由是性命一樣的根本,民主只是保障自由的一個手段。制度保障都是從憲法開始的。

建國十三年后的聯邦立憲,徹底改變了“中央”和“地方”的關系。

首先就是稅收。以前聯邦政府向各州攤派費用,就是今天各國和聯合國的關系,各州欠稅也和今天聯合國的成員國欠稅情況類似。負責聯邦稅收的漢密爾頓收不到紐約州的稅,只好在《紐約郵報》上自己刊登署名廣告:“本年度紐約州應繳稅款,本人尚未收到分文。”華盛頓曾經描繪說,這是“國會怯怯地請諸州解囊”,它們還愛理不理。

聯邦立憲,開始確立了聯邦政府對公民的直接稅收關系。現在我們都繳幾層互不相干的稅,縣、州、聯邦,各自決定自己稅率,各收各的稅,“中央”與“地方”相互之間誰也管不了誰,誰也不求誰。無形中,“美國人”的概念也因此確立:“作為公民,我直接花錢養了合眾國政府”,當然也就是合眾國的人。同時也確立了現代公民觀念:“我直接花錢養了三級政府,養誰來為我服務當然我要有決定權”,所以憲法有兩層,除了稅收方式,就是直選權利,權利義務并舉并存。

這樣一來,從行政上,地方政府和中央政府的臍帶就徹底切斷了。話說回來,原來有聯系,也是地方神氣中央受氣。美國此后的經濟發展和它的構架很有關系:高度自治和包產到戶刺激創造力積極性,應該是一樣的道理。

美國層層政府都是同構的三權分立,人們常常注意是三個分支之間的隔離、獨立,很少注意,就每個分支來說,它的上下之間也一樣是隔離的。上面說的行政分支如此,中央并不領導地方,司法、立法也一樣。就司法來說,只有案子在上訴的時候,案子本身一級級往上走,而上下級法院之間沒有任何領導和被領導關系。立法的議會也一樣,聯邦一級的參眾兩院,和地方的州議會沒有任何關系,前者立聯邦法,后者立州法,風馬牛不相及。在美國人原來的構想中,聯邦政府就是為地方解決一些他們不想管的麻煩事,諸如外交、軍隊這樣的勞什子,除此之外,我們管自己,自己掙錢自己花。這種橫向縱向都切割的設置,就把地方政府駐華(盛頓)辦的必要性給抹掉了。

立法者與利益團體的協調

但是,全球化時代的國與國之間都利益糾葛很深,更不要說美國的各州之間、州與聯邦之間了。聯邦立法顯然可能影響各州地方利益。在一個法治社會,這種地方與“中央”的溝通,也就集中在立法的國會議員身上。各州爭取自己州的民眾權益的訴求沖突,主要發生在電視直播的國會大廳。這些由各地選民直選的議員,在議會的公開辯論中,拼命為地方,也就是為自己選民的利益大聲疾呼,用公開的立法投票告訴選民,我是幫你們說話的,以爭取下次連任。

那么,背后的運作呢?政府直接面對民眾的構架,顯然有面對一盤散沙的問題,所以在各種方式之外還有這樣的思路:民眾總是可以歸為不同的利益集團,例如企業、工會、環保等民間組織、少數族裔等等,他們可以合法公開出錢雇人,專業地為他們整理材料、提供策略,為他們向國會議員陳情,也就是承認各利益集團(包括外國利益集團)政治游說的合法性。普遍認為,大量民眾若沒有專業的游說協助,他們將無法快速有效地讓立法顧及自己的利益,這也使得議員們在立法之前,多了許多了解詳情的渠道。

可是,如何防止游說者行賄議員?這和綜合監督環境有關,游說者必須依法登記、公開自己,他們和參眾兩院總共幾百個議員,也就在無數家媒體、民間組織監督之下,立法辯論過程又在電視直播,如若發現貪腐必有司法懲治,如此等等,局限了非法行賄犯罪的空間。這些年最大的游說犯罪,是阿波拉莫夫欺詐案,主要罪行是欺詐自己的印第安社區顧客,拿的錢和游說服務嚴重不成比例。此案牽涉收受錢財的政府官員,有一名共和黨眾議員和一名前行政官員,前者涉及接受五萬多美元的國外高爾夫俱樂部招待等,后者涉及接受了幾百美元的音樂會、運動會門票沒有申報。這在美國已經是非常轟動的貪腐案件了。

除弊必須依靠整體制度設置

美國的游說和立法如何協調運作,仍然是公眾最不放心的一環,監督也一直在討論中。尤其它不僅涉及民眾與立法的關系,還涉及國外利益集團。例如日本豐田公司就具有龐大游說的力量。越來越多的國家或地區,開始了解公開合法游說在美國政治中的意義,例如中國近年來用于對美國游說的花費翻了好幾倍。那么,如何保證美國立法者不被收買?仍然依靠監督制度的整體設置。例如豐田這次在美國國會聽證會之前大張旗鼓游說,最后還是不能改變國會對豐田造成三十九人死亡的故障原因和處理過程窮追猛打的追究。因為聽證會是電視直播的,議員只能對選民負責。所以,游說溝通方式的存在,和運作透明、監督機制健全、嚴格法治分不開。假如沒有這些先決條件,這種溝通協調方式早就不能生存。

裁撤駐京辦,固然因其弊端橫生,滋養貪腐。可是,我們在反貪廉政建設中,往往陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的陷阱。結果是頭痛腳痛輪番發作,始終沒有一個根治的方式。假如記者像狗仔隊盯著娛樂圈一樣,盯著駐京辦和官員們的蛛絲馬跡,有違法行為拿到證據眼睛都不眨就可以見報,證據確鑿法庭立即嚴辦,那么,駐京辦貪腐也可以大為縮減。再進一步說,假如中央和地方、省和地區、地區和縣,不是一個如此嚴格自上而下的體系,許多由制度性弊端引出的問題,也就自然消解了。今天大家看到的體系,是一個官構架,實際上沒有民眾的位置。更不要說,一些駐京辦成為土皇帝的代理人,逾越界限,到了侵越法治的地步了。

所以,歸根結底,改革不是頭痛醫頭、腳痛醫腳,而必須是對整體制度設置的逐步改變。

【原載2010年第9期《南都周

刊》】

插圖 / 簡單粗暴的改革 / 邁克