黑龍江省公共圖書館建設主體設置模式及其總分館服務體系構建方案研究*——“3—3模式”的提出

張世穎 （黑龍江大學信息管理學院 黑龍江 哈爾濱 150080）

蔣永福 （黑龍江大學信息資源管理研究中心 黑龍江 哈爾濱 150080）

本文從公共治理的角度把我國公共圖書館治理的目標概括為：提供覆蓋全社會的、普遍均等的圖書館服務。本文認為，實現這一目標的關鍵是：一要合理設置公共圖書館的建設主體，二要在一定建設主體格局下建立能夠“提供覆蓋全社會的、普遍均等的圖書館服務”的總分館服務體系。由于我國地域遼闊，各地區之間社會經濟發展水平差異懸殊，因此在我國不可能、也不應該設計出全國統一的公共圖書館建設主體設置模式及其總分館服務體系。也就是說，我國的公共圖書館治理模式，應該是目標統一但其實現途徑因地制宜的多樣化模式。從省際差異而言，每個省都應根據自己的實際選擇適合于本省的公共圖書館建設主體設置模式及其總分館服務體系構建方案（當然，省際差異不大的省份可以有相同的或相近的模式和方案）。本文根據黑龍江省的實際情況，提出黑龍江省公共圖書館建設主體設置模式及其總分館服務體系構建方案。

1 基本思路與依據

1.1 基本思路

本文以“實現和保障公民基本文化權益、滿足廣大人民群眾基本文化需求為目標，堅持公共服務普遍均等原則”為指導思想，從國情和省情現實出發，在不與現行國家和地方管理體制（行政管理體制、財政管理體制、人事管理體制、文化管理體制等）發生根本沖突的前提下，探尋合理設置公共圖書館建設主體的新模式，同時構建相應的總分館服務體系，以此為實現黑龍江省“提供覆蓋全社會的、普遍均等的圖書館服務”的公共圖書館治理目標奠定合理的制度安排。

1.2 依據

1.2.1 政策依據

本文所依據的政策主要包括：黨的“十六大”、“十七大”報告；中共中央提出的關于和諧社會建設、科學發展觀、公共文化服務體系建設的要求；中共中央、國務院關于國民經濟和社會發展“十一五”規劃；中共中央、國務院關于文化體制改革、農村文化建設及國務院的“十一五”時期文化發展規劃等一系列政治、經濟、文化政策（以上所有政策的具體名稱略）。這些政策中所指明或包含的有關圖書館建設的定位、要求、目標等內容，就是本文論述的政策背景。

1.2.2 實踐依據

國內實踐主要指近十幾年一些地方公共圖書館服務體系建設實踐，如北京、上海、天津、深圳、廣東、蘇州、東莞、佛山、杭州、嘉興、長春等省、市進行的總分館或區域聯合服務體系建設實踐。這些實踐及其成效、經驗，為我們繼續探索和完善黑龍江省公共圖書館治理模式提供了非常寶貴的前車之鑒。國外的實踐，如美國的以多類型地方政府和聯合政府為主體的多元化的建設主體設置模式、州政府和聯邦政府充當支持性建設主體（開始主要為邊遠地區的居民和特殊群體獲得圖書館服務提供經費支持，后來支持范圍逐漸擴大）的做法，澳大利亞的州政府和市政府聯合成為建設主體的做法，英國、挪威、丹麥等國家通過法律規定“提供全面有效的公共圖書館服務是地方政府的責任”的政府強制做法等，為我們探索和完善黑龍江省公共圖書館治理模式提供了有益的借鑒。

1.2.3 方法依據

由于地區間經濟發展水平的差異，現有的公共圖書館建設基礎差異懸殊，這就要求在公共圖書館建設主體的設置及總分館服務體系的構建上必須采取因地制宜的多樣化模式。為此，我們首先依據統計學中的次數分布理論（Frequency Distribution Theory），對我國各省（自治區、直轄市）的人均GDP進行統計分組（見表1），得出黑龍江的經濟發展水平在全國所處的位置；然后統計黑龍江各縣（市）的人均GDP水平，得出各縣（市）經濟發展水平的全省排行情況（見下頁表2）（主要應用于下文類型3的設置模式），以此作為因地制宜地設置建設主體的主要依據。

表1 我國各省份人均GDP差異分組表（單位：元）

從表1中可以看出，第三組至第六組的省份可以認定為經濟發達省份，而第一組和第二組的省份則可以認定為經濟欠發達省份。顯然，黑龍江省就處于經濟欠發達省份行列。把黑龍江省劃為經濟欠發達省份的界定，是在黑龍江省選擇何種公共圖書館治理模式的基本依據。表2數據則為在黑龍江省內實施有差別的公共圖書館治理的具體制度安排提供了基本依據。

表2 黑龍江省各縣（市）人均GDP（單位：元）

2 3類建設主體與3類總分館服務體系模式：“3—3模式”

眾所周知，在公共圖書館建設主體的設置模式上，國際上比較通行的有兩種：一是單一的獨立地方政府為建設主體，即某一獨立地方政府全面負責提供所轄區域的公共圖書館服務，其方式要么是建立一個或多個實體性圖書館來覆蓋全區域，要么是以總分館方式覆蓋全區域；二是兩個或兩個以上政府成為聯合建設主體，共同為所涉區域提供全覆蓋的圖書館服務。聯合建設主體在美國和澳大利亞施行較普遍。另外，以地方政府為主要建設主體、以省級政府和中央政府為支持性建設主體的情況，在國外也普遍存在。本文借鑒國際通行做法并根據我國及黑龍江省現實情況，提出3類建設主體及其相應的3類總分館服務體系模式。

2.1 類型1：“哈爾濱市政府+所轄區、縣（市）政府”聯合建設主體的總分館模式

哈爾濱市是黑龍江省省會，為副省級城市，在省內地方政府中行政級別最高、經濟實力最強，理應在全省公共圖書館建設中起到率先垂范作用。在此聯合建設主體模式中，哈爾濱市政府為“主要建設主體”，各區、縣（市）政府（包括道里區、南崗區、道外區、平房區、香坊區、松北區、呼蘭區、阿城區、雙城市、尚志市、五常市、依蘭縣、方正縣、賓縣、巴彥縣、木蘭縣、通河縣、延壽縣）為積極加入并承擔相應責任的“加入性建設主體”。兩級政府的責任分工應視具體情況而定，其決定方式應由兩級政府共同協商而定（政府間協議）。

由于哈爾濱市政府和區、縣（市）政府都處于同一個行政區域，而且哈爾濱市政府是區、縣（市）政府的直接上級政府，所以只要哈爾濱市政府有積極性和決心，這種“市政府+區、縣（市）政府”聯合建設主體模式比較容易實現。國內已經出現的杭州市“一證通”模式、深圳市“圖書館之城”模式、長春市“協作圖書館”模式等，均說明了“市政府+區、縣（市）政府”聯合建設主體模式的可行性。

在“哈爾濱市政府+區、縣（市）政府”聯合建設主體模式下，其總分館服務體系的構建方式是：哈爾濱市政府成立全市公共圖書館事務主管部門，在這一主管部門的統籌領導下，以哈爾濱市館為總館，以各區、縣（市）所轄區域居民都能夠就近獲得圖書館服務為目標，設立足夠數量的實體性分館（現有的區、縣（市）館均成為分館）和流動分館，逐步形成“總館建設主體與分館建設主體統一（經費來源統一），總館主管部門與分館主管部門統一，總分館人財物統一管理（管理統一），總分館服務規范與水準統一（服務統一）”（此為標準的總分館體系）為特征的總分館服務體系[1]。

需要指出的是，在前述總分館特征（“三統一”）中，“服務統一”不難理解，也不難做到，但人們可能認為“經費來源統一”和“人財物統一管理”難以實現，其理由主要是現行的分級行政管理體制和“分灶吃飯”的財政管理體制難以突破。本文認為這一問題主要屬于制度安排問題——只要作出合理的制度安排，公共圖書館的人財物（包括經費）作為“國有資源”，完全可以通過政府間的人員重新招聘（全部招聘到哈爾濱市館編制，這需要調整哈爾濱市館編制，當然這一過程中可能出現的富余人員要妥善安排），財政預決算轉兌核算（相互轉付），文獻資源產權分立、流動使用，固定資產托存、劃撥與增值分成等方式方法得到解決。當然，這些技術處理過程要規范化、制度化，以免出現歸屬不明、責任不清及固定資產流失等現象。作為制度安排，“經費來源統一”和“人財物統一管理”不應該成為不可逾越的障礙。杭州市“一證通”模式和長春市“協作圖書館”模式已經在這方面有了較好的解決方案[2-3]。

2.2 類型2：地級中等城市政府為獨立建設主體的總分館模式

在此模式中，黑龍江省內所有的地級中等城市政府作為單級獨立的建設主體，負責為所轄區域提供全覆蓋的公共圖書館服務。把地級中等城市政府設置為獨立的建設主體，突出地體現了地方政府是公共圖書館的主要建設主體的基本原則。黑龍江省的地級中等城市（地區）包括齊齊哈爾市、雞西市、鶴崗市、雙鴨山市、大慶市、伊春市、佳木斯市、七臺河市、牡丹江市、黑河市、綏化市和大興安嶺地區。另外，綏芬河市雖為省直轄縣級市，但其經濟發展水平較高（人均GDP在全省縣（市）中排首位），故可將綏芬河市列入中等城市范疇。

我國至今仍然實行“地級市政府主管縣級政府”的體制，但現在人們對“省管縣”體制的呼聲越來越高。無論將來是“地管縣”還是“省管縣”，都不影響中等城市政府成為獨立的公共圖書館建設主體的安排。如果將來實施“省管縣”體制，那么地級中等城市政府作為獨立的公共圖書館建設主體的“命運”更是不可避免。國內蘇州、東莞、嘉興、佛山等地的實踐，從不同側面分別說明了地級中等城市政府作為獨立建設主體的可行性。對此，也許有人質疑：為什么這些中等城市都地處經濟發達地區？這是否證明了“中等城市政府作為獨立建設主體”的模式在經濟欠發達地區不可行？筆者認為答案應該是否定的，因為經濟欠發達地區之所以尚未出現前述蘇州等地那樣的實踐，并非全因“經濟落后”，而是由經濟相對落后、當地居民需求未能充分顯現、當地政府公共服務理念相對滯后、缺乏利益相關者的推動等多種因素綜合作用的結果。當然，經濟欠發達地區實行“中等城市政府作為獨立建設主體”的模式不可能立即達到前述蘇州等地那樣的效果，由此造成實施程度上的差別（這在短期內是不可避免的），但并不能證明“中等城市政府作為獨立建設主體”的模式在經濟欠發達地區不可行。也就是說，在經濟欠發達地區能否實施“中等城市政府作為獨立建設主體”模式的問題，本質上是制度安排問題，而主要不是經濟問題。

在中等城市政府作為獨立建設主體模式下，其總分館服務體系的構建方式是：市政府指定或成立公共圖書館事務的主管部門，在其統一領導下，以市館為總館，以全市區居民都能夠就近獲得圖書館服務為目標，在全市區設立足夠數量的實體性分館和流動分館（不設獨立建制的區館），以此形成標準的總分館服務體系。

2.3 類型3：“中央政府+省政府+縣（市）政府”聯合建設主體的總分館模式

首先需要說明的是，這一模式中的“縣（市）政府”是指排除哈爾濱市所轄縣（市）和綏芬河市之外的其余縣（市）政府，即表2所列的54個縣（市）政府。在這一模式中，縣（市）政府作為主要建設主體，同時以省政府作為支持性建設主體，其主要責任是為所屬縣（市）政府發展公共圖書館事業提供有區別的、適度的項目經費支持。然而從表1可以看出，黑龍江省屬于經濟欠發達省份，財政實力較弱，而且從表2中可以看到，各縣（市）的人均GDP均低于全省人均GDP，由省政府承擔54個縣（市）圖書館的支持性建設主體任務，在財政支持上會比較困難，因此應該盡量爭取中央政府的支持。這里之所以把中央政府和省級政府“拉”進來，一是因為中央政府和省級政府也應該承擔支持地方圖書館事業的責任，對此，我國目前正在進行的“《公共圖書館法》立法支撐研究”中的一個專題——“公共圖書館經費保障機制研究”指出：根據國內外的做法和經驗，國家應設立公共圖書館發展基金，用于實施公共圖書館發展的重點項目規劃、公共圖書館的協作與協調、扶持貧困地區和少數民族地區的公共圖書館事業等；省、自治區、直轄市政府也應設立公共圖書館事業發展基金，根據國家發展公共圖書館事業的項目規劃和本地區的實際，設立公共圖書館發展項目并給予資金支持[4]。二是因為我國目前的縣（市）級政府大都不具備獨立承擔公共圖書館建設主體責任的實際能力，對此，國內已經有人通過實證研究得出結論，縣（市）級政府“至少在可預見的未來無力獨立承擔建設覆蓋全社會的公共圖書館服務體系的責任”[5]，這就要求省級政府乃至中央政府給予適當的經費支持。省級政府和中央政府作為支持性建設主體，其對地方公共圖書館事務的經費支持，主要以項目經費匹配的方式進行。例如，設匹配比例為“1:2:1”，表示若中央政府投入一個單位的經費支持，那么省級政府投入兩個單位的經費支持，某縣（市）政府追加投入一個單位的經費；而對一些經濟實力相對較強的縣（市），比例則可能為1:1:1，如此等等。當然，具體的匹配比例如何確定，必然有比較復雜的論證、計算、確認等一系列過程，但總的原則應該是：越是貧困的縣（市）越應該得到更多的省政府和中央政府的補貼。就拿黑龍江省來說，在表2中人均GDP越是處于低位的縣（市）越應該得到更多的省政府和中央政府的補貼。在國外，這種中央政府、省級政府與地方政府之間按比例追加圖書館經費投入的做法比較普遍，如美國聯邦政府根據《圖書館服務與技術法案》（Library Services and Technology Act，以下簡稱LSTA）（1996年）向各州撥付圖書館項目建設經費，接受撥款的各州須以至少34%的比例追加本州的圖書館經費，州所屬的地方政府在接受州政府撥款時也按一定比例追加本級政府的圖書館經費[6]。

從理論上說，這一模式的實施可能存在一個動態變化的過程，當同時接受中央政府及省政府支持的某縣（市）經濟發展水平提高到了一定程度，其建設公共圖書館的能力達到了一定的標準，則中央政府可不必繼續予以經費支持，而只由省政府來支持；而一旦出現接受省政府支持的某縣（市）政府能夠獨立提供覆蓋全區域的、普遍均等的圖書館服務，則省政府也不必繼續予以經費支持，從而有可能使“中央政府+省政府+縣（市）政府”聯合建設主體模式解體，即可能出現縣（市）政府獨立成為建設主體的情形。這當然是值得期待的愿景，因為它更能體現“提供公共圖書館服務主要是地方政府的責任”的國際通行理念。但從我國的現實情況看，即使是在除了京津滬之外的經濟最發達的省份中，能夠獨立提供覆蓋全區域的、普遍均等的圖書館服務的縣（市）政府少之又少。可見，黑龍江省內大量出現縣（市）政府獨立成為建設主體的局面，恐怕是一個較長遠的事情。故本文暫且不把縣（市）政府獨立成為建設主體的情況作為單一類型來提出。

在此類型聯合建設主體模式下，其總分館服務體系的構建方式是：在省政府及中央政府的項目經費支持下，由縣（市）政府指定或建立公共圖書館事務主管部門，以縣（市）館為總館，以提供使全縣（市）居民都能夠就近獲得公共圖書館服務為目標，在縣（市）轄區逐步設立足夠數量的實體性分館和流動分館（一般情況下，街道、社區、鄉鎮、村都不設獨立建制的館），以此最終形成標準的總分館服務體系。在此過程中，省館應無償承擔為縣（市）館進行業務／技術指導和人才培訓的責任。

3 余論：對“3—3模式”的進一步說明

（1）本文提出的“3—3模式”的實施需要諸多前提條件，而黑龍江省乃至全國目前尚不完全具備所需條件。如本文所提模式的實施需要國家的圖書館立法及相關立法對公共圖書館建設主體設置的正確定位與強力推動、各級政府決策人員的觀念轉變、各級地方政府的積極作為和負責任、相關管理體制的理順等，但目前這些條件尚不完全具備或差強人意。故本文所提模式，主要用意在于為思考本論題的人們提供有益的思想資源，為未來實施類似模式提供參考思路。

（2）本文立論的前提之一是“不與現行的有關管理體制發生根本沖突”，但這并不表明現行的有關管理體制是完全合理的或無需改革的，更不表明完全認同現行體制的合理性和合法性。眾所周知，我國現行的有關管理體制對提供覆蓋全社會的、普遍均等的公共圖書館服務形成諸多障礙。就拿本文提出的模式來說，其實施必然要求對現行有關體制有所突破或調整。在此意義上，本文所說“不與現行的有關管理體制發生根本沖突”，主要是針對所提模式的合理性與合法性而言的。誠然，本文在所提模式的內涵及其實施路徑的闡述中，盡力降低了對現行體制的要求程度。

（3）本文所提“3—3模式”中的“3”不應該是一個固定不變的數字，因為除了本文提出的3類建設主體和3類總分館服務體系之外，還可以有其他類型的建設主體設置模式及其總分館服務體系形式，如還可以有“中等城市政府+縣（市）政府”聯合建設主體模式、“省級政府+中等城市政府”聯合建設主體模式等。所以，“N—N模式”中的“N”是什么數字，應根據實際需要來確定。

（4）本文提出的3類建設主體設置模式中有兩種屬于聯合建設主體模式，而且都屬于上下級政府間的縱向聯合主體，沒有包括非隸屬關系的政府間的橫向聯合主體（在美國這種橫向聯合主體較普遍）。這是因為在我國的地方政府組織法中，沒有涉及不存在隸屬關系的政府間（如縣（市）與縣（市）之間）如何聯合提供公共服務的規定。也就是說，在目前的我國，不存在隸屬關系的政府間聯合提供公共圖書館服務的可行性空間極小（盡管這種聯合提供很有必要），因此本文沒有考慮建立橫向聯合建設主體的問題。

（5）本文的分析方法之一是依據不同縣（市）人均GDP來確定省級政府乃至中央政府給予經費支持的力度，不過我們要知道，人均GDP并不是萬能的數據，在實際的選擇和實施過程中，我們還應該考慮人均GDP之外的其他影響因素，但無論如何，人均GDP是不能不考慮的重要因素。

（6）考慮到目前我國的非政府組織（尤其是民間非營利組織）發育很不健全，所以本文只考慮了以政府為公共圖書館建設主體的情況，而沒有考慮非政府組織為公共圖書館建設主體的情況。

[1]于良芝, 陸秀萍, 劉 亞. 公共圖書館總分館建設的法律保障: 法定建設主體及相關問題[J]. 圖書情報工作 ,2008(7):6-11,31.

[2]邱冠華, 于良芝, 許曉霞. 覆蓋全社會的公共圖書館服務體系: 模式、技術支撐與方案[M]. 北京:北京圖書館出版社,2008:97-105.

[3]高 波.論公共圖書館總分館的若干基本理論問題——兼評長春市協作圖書館[J]. 圖書情報工作,2010(1):62-66.

[5]邱冠華, 于良芝, 李超平, 等.公共圖書館的設置與體系建設研究[J]. 中國圖書館學報, 2010(2):16-23, 45.

[6]蔣樹勇. 美國的州立圖書館及其作用——美國圖書館的管理與運營概述之一[J]. 圖書與情報, 2010(1):8-15,73.